Постанова

від 06.11.2018 по справі 812/828/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 листопада 2018 року

Київ

справа №812/828/15

провадження №К/9901/32454/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного підприємства Агрофірма "Світанок" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Луганського окружного адміністративного суду у складі судді Борзаниці С.В. від 28 вересня 2015 року і ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Міронової Г.М., Арабей Т.Г., Шишова О.А. від 08 грудня 2016 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2015 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом до Приватного підприємства Агрофірма "Світанок" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Судові рішення мотивовані тим, що у зв'язку із відсутністю незгоди надрокористувача на припинення права користування надрами, спір не підлягає розгляду у судовому порядку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Міністерством охорони навколишнього природного середовища України Приватному підприємству Агрофірма "Світанок" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5370 від 13 січня 2011 року з метою видобування кам'яного вугілля в межах шахти Артемівська-Нова ім. В.Ф. Янковича у межах центрального блоку шахти Кадіївська Південна № 1 терміном дії на 20 років.

13 січня 2011 року між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та Приватним підприємством Агрофірма "Світанок" укладена Угода № 5370 про умови користування надрами з метою видобування, якою визначені умови, на яких надрокористувач буде здійснювати користування надрами, а саме: технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні зобов'язання сторін та порядок регулювання відносин між ними в процесі користування надрами на даній ділянці. Угодою передбачена обов'язкова програма робіт надрокористувача, визначені істотні умови користування ділянкою надр, визначений порядок здійснення контролю за виконанням умов дозволу, передбачений обов'язок надання щорічної звітності, визначені умови продовження, зупинення, поновлення дії та анулювання дозволу, тощо.

Невід'ємною частиною цієї Угоди є додаток № 2 - Програма робіт, якою визначено види робіт, їх кошторисна вартість, обсяги робіт та терміни їх виконання - з грудня 2010 року по грудень 2015 року.

Державною службою геології та надр України на підставі наказу від 17 червня 2013 року № 325 та направлення на проведення перевірки від 06 вересня 2013 року, проведена перевірка Приватного підприємства Агрофірма "Світанок". За результатом її проведення складено акт № 203а/5370 від 25 вересня 2013 року, у якому зафіксовано наступні порушення: затримується виконання робіт, передбачених Програмою робіт до Угоди про умови користування надрами в частині складання ОВНС та підготовки родовища для освоєння; на підприємстві відсутня копія погодження Держгірпромнагляду - 25 листопада 2010 року № 1/03-7.12/8724, у зв'язку з чим невідомі поставлені в ньому умови; не подається до Мінприроди щорічна інформація щодо стану виконання програми робіт відповідно до пункту 1 статті 10 Угоди про умови користування надрами.

На цій підставі позивачем складено припис, у якому від Приватного підприємства Агрофірма "Світанок" вимагалось у строк до 25 листопада 2013 року усунути виявлені порушення та подати документи на підтвердження їх виконання.

23 грудня 2013 року Державною службою геології та надр України прийнято Наказ № 643 Про поновлення та зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень , яким Приватному підприємству Агрофірма "Світанок" зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 5370 від 13 січня 2011 року, та встановлено строк 30 календарних днів на усунення порушень. Про вказані обставини позивачем доведено до відома відповідача листом від 27 грудня 2013 року № 17065/02/14-13, який отримано останнім 06 січня 2014 року.

21 лютого 2014 року Державною службою геології та надр України прийнято Наказ № 49 Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень , яким Приватному підприємству Агрофірма "Світанок" вдруге надано строк 60 календарних днів для усунення порушень з моменту відправлення цього повідомлення. Про вказані обставини позивачем доведено до відома відповідача листом від 07 березня 2014 року № 3387/01/14-14, який отримано останнім 20 березня 2014 року.

17 квітня 2014 року Державною службою геології та надр України прийнято Наказ № 119 Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень , яким Приватному підприємству Агрофірма "Світанок" втретє надано термін 15 днів для усунення порушень. Про вказані обставини позивачем доведено до відома відповідача листом від 23 квітня 2014 року № 5980/01/14-14.

10 липня 2015 року в офіційному виданні Урядовий кур'єр Державна служба геології та надр України оприлюднила оголошення, у якому просило Приватне підприємство Агрофірма "Світанок" надати письмову згоду/незгоду на припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами у 15-денний строк з моменту розміщення інформації на офіційному сайті Державної служби геології та надр України та друкованому виданні даної інформації.

Державна служба геології та надр України, посилаючись на відсутність будь-яких повідомлень від Приватного підприємства Агрофірма "Світанок" щодо згоди/незгоди на припинення права користування надрами, звернулась до суду із цим позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Державної служби геології та надр України обґрунтована тим, що Приватне підприємство Агрофірма "Світанок" порушило законодавство у сфері користування надрами та не усунуло порушення у визначені строки, а тому є підстави для припинення права користування надрами. Оскільки у відповідь на розміщене в офіційному виданні Урядовий кур'єр та сайті Державної служби геології та надр України оголошення від відповідача протягом тривалого часу не надійшло згоди/незгоди на припинення права користування надрами, вважає, що такі обставини свідчать про висловлення відповідної незгоди.

7. Приватне підприємство Агрофірма "Світанок" своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслало.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України № 391/2011від 06 квітня 2011 року, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

10. За змістом пункту 13 вказаного Положення Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію.

11. Відповідно до частин другої статті 16 Кодексу України про надра, у редакції на час надання спеціального дозволу, спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

За змістом частини восьмої статті 16 Кодексу України про надра, переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

12. Згідно пунктів 11, 12 Порядку надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року № 596, Мінприроди з метою раціонального та ефективного використання надр під час надання дозволу встановлює особливі умови користування надрами щодо: вимог, правил і стандартів користування конкретними ділянками надр; якості продукції або робіт; технології видобування та переробки корисних копалин; порядку видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; видів, обсягів і строків виконання робіт на ділянці надр; припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр. Невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, складовою частиною якої є Програма робіт, що укладається між Мінприроди і надрокористувачем.

Невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, складовою частиною якої є Програма робіт, що укладається між Мінприроди і надрокористувачем.

13. Згідно з частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

14. За змістом частини першої - третьої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

15. Згідно з підпунктами 1, 8 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, у редакції на час спірних правовідносин, дія дозволу може бути зупинена Держгеонадрами безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.

16. У пункті 23 вказаного Порядку, у редакції на час спірних правовідносин, передбачено, що право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

17. Стаття 56 Кодексу України про надра визначає, що основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необґрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.

18. Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

19. Згідно з частиною другою статті 1 Закону України Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції від 02 вересня 2014 року № 1669-VII територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року № 405/2014.

20. Згідно розпорядження Кабінету Міністрів України Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення від 07 листопада 2014 року № 1085-р місто Первомайськ Луганської області віднесено до переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження.

21. Відповідно до пункту 1 Положення про Єдиний державний реєстр підприємств та організацій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 118 від 22 січня 1996 року, Єдиний державний реєстр підприємств та організацій України - це автоматизована система збирання, накопичення та опрацювання даних про юридичних осіб всіх форм власності та організаційно-правових форм господарювання, відокремлені підрозділи юридичних осіб, що знаходяться на території України, а також відокремлені підрозділи юридичних осіб України, що знаходяться за її межами.

22. Згідно частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

23. Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

24. Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.

25. Отже, орган, який від імені держави надав дозвіл на користування надрами, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України "Про надра", лише за наявності згоди на це користувача надрами.

26. При цьому, передчасним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що ненадходження до Державної служби геології та надр України від Приватного підприємства Агрофірма "Світанок" заперечень щодо припиненням права користування надрами є доказом відсутності таких заперечень та, відповідно, спору з цього питання, у зв'язку з чим відсутні підстави для анулювання спеціального дозволу у судовому порядку.

27. Верховним Судом у постанові від 03 травня 2018 року у справі № 812/1074/17 та у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 812/1735/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

28. У свою чергу, відповідно до пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінет Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року, право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

29. Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

30. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

31. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідачем не вжито заходів для усунення порушень, які стали підставою для зупинення дії спеціального дозволу.

32. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення" від 07 листопада 2014 року № 1085-р населені пункти Перевальського району Луганської області віднесено до переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження.

33. З наявних у матеріалах справи копій рекомендованих повідомлень про вручення, вбачається, що листи Державної служби геології та надр України від 27 грудня 2013 року № 17065/02/14-13, від 07 березня 2014 року № 3387/01/14-14, від 23 квітня 2014 року № 5980/01/14-14 отримані уповноваженою особою Приватного підприємства Агрофірма "Світанок", які були надіслані на адресу: провулок Михайлівський, 1, місто Перевальськ, Луганська область, 94300.

34. Між тим, із витягу Єдиного державного реєстру юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців, отриманого з веб-порталу Міністерства юстиції України, вбачається, що Приватне підприємство Агрофірма "Світанок" (код ЄДРПОУ 32783777) зареєстровано за адресою: вулиця Незалежної України, будинок 57-В, офіс 8, місто Запоріжжя, Запорізька область, 69000.

35. Однак, судами попередніх інстанцій не досліджувалась вказана обставина, внаслідок чого відсутня можливість встановити наявність або відсутність у Приватного підприємства Агрофірма "Світанок" на час виникнення спірних правовідносин об'єктивних причин, які б свідчили про неможливість висловлення своєї згоди/незгоди на припинення права користування надрами, зокрема, знаходження його на території, на якій органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження.

36. Тільки після встановлення вказаної обставини у вказаних правовідносинах можливо буде зробити висновок про те, чи припиняється право користування надрами органом, який надав надра у користування, а у разі незгоди надрокористувача - у судовому пордку.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

37. Судами першої та апеляційної інстанцій не вжито всіх передбачених законом заходів, необхідних для повного і всебічного з'ясування всіх обставин у справі, підтверджених доказами.

38. Допущені порушення судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права призвели до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

39. Під час нового розгляду справи суду слід належним чином з'ясувати всі обставини справи, дослідити наявні докази, дати їм та доводам сторін належну правову оцінку, встановити дійсний характер правовідносин, що склалися між сторонами, суть права, про захист якого позивач звернувся до адміністративного суду.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити частково.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2015 року і ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року - скасувати.

Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців