Постанова

від 04.12.2018 по справі 821/815/18

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/815/18

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Хом'якова В.В.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - доповідача - Потапчука В.О.

суддів - Семенюк Г.В.

- Шляхтицький О.І.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 червня 2018 року прийнятого у відкритому судовому засіданні о 10:01 год. за правилами спрощеного позовного провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог.

У травні 2018 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі - відповідач), в якому позивач просить:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області К-15818/0-5095/6-17 від 19 грудня 2017 року щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки гр. ОСОБА_2, кадастровий номер НОМЕР_1, загальною площею 1,4493 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населених пунктів на території Круглоозерської сільської ради Голопристанського району Херсонської області для сінокосіння та випасання худоби;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області затвердити проект землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки гр. ОСОБА_2, кадастровий номер НОМЕР_1, загальною площею 1,4493 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населених пунктів на території Круглоозерської сільської ради Голопристанського району Херсонської області для сінокосіння та випасання худоби.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 04 червня 2018 року адміністративний позов ОСОБА_2 задоволено.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області звернулося до суду з апеляційною скаргою, у якій зазначено, що рішення винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим скаржник просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Окрім того, скаржник вважає, що суд першої інстанції при зобов'язанні Головного управління затвердити проект землеустрою втрутився у дискрецію суб'єкта владних повноважень та порушив принцип розподілу влади.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року відкрито провадження у справі.

На підставі Указів Президента України №455/2017 від 29 грудня 2017 року "Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах" та №296/2018 від 28 вересня 2018 року "Про переведення суддів", частини 6 статті 147 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" проведено заходи з передачі справ та матеріалів, що перебували в провадженні Одеського апеляційного адміністративного суду до П'ятого апеляційного адміністративного суду.

За результатами автоматизованого перерозподілу дану справу передано колегії суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі: Потапчук В.О., Семенюк Г.В., Шляхтицький О.І.

Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року прийнято апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 червня 2018 року до провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Справу розглянуто відповідно п.3 ч.1 ст. 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, на підставі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

Обставини справи.

06 січня 2017 року ОСОБА_2 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 2.5 га, в оренду для сінокосіння та випасання худоби, на території Круглоозерської сільської ради Голопристанського району Херсонської області.

30 січня 2017 року наказом №21-461/18-17-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Із даним наказом ОСОБА_2 звернулася до ДП "Херсонський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" для укладення договору на розроблення проекту землеустрою.

Надалі, ОСОБА_2 було погоджено проект із суміжниками, отримано позитивний висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 07 вересня 2017 року №11822/82-17, проведено державну реєстрацію земельної ділянки та отримано витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку з кадастровим номером: НОМЕР_1.

18 вересня 2017 року ОСОБА_2 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, загальною площею 1,4493 га.

02 жовтня 2017 року ГУ Держгеокадастру у Херсонській області листом №К-11749/0- 3765/6-17 надано відповідь про те, що для подальшого розгляду питання щодо відведення земельної ділянки, необхідно погодити проект землеустрою з органом виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища та надати агрохімічний паспорт земельної ділянки.

На виконання вимог зазначеного листа, позивачем було отримано висновок про погодження проекту землеустрою №4721-02-11/0/17/013.2.1-3149 від 25 жовтня 2017 року та отримано агрохімічний паспорт поля.

З урахуванням виправлених недоліків, позивач 07 грудня 2017 року знову звернувся із повторною заявою до відповідача про затвердження проекту землеустрою.

19 грудня 2017 року ГУ Держгеокадастру у Херсонській області листом № К-15818/0-5095/6-17 відмовило позивачу у затвердженні проекту землеустрою з тих підстав, що пріоритетами Управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, є, зокрема, передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду виключно на земельних торгах.

Позивач вважає таку відмову необґрунтованою, та такою що повинна судом бути визнаною протиправною, а тому звернувся до суду із позовною заявою.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що у листі-відмові від 19 грудня 2017 року відповідач не навів будь-яких законодавчо обґрунтованих підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою, таким чином у Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області відсутнє право адміністративного розсуду, а відтак належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача затвердити вищезазначений проект.

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції правильним та таким, що відповідає вимогам Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України та Земельному кодексу України.

Джерела права й акти їх застосування.

Земельні відносини в Україні, відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно зі статтею 19 ЗК України, землі сільськогосподарського призначення визначені як окрема категорія земель.

Відповідно до частини 3 статті 22 ЗК України, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Частиною 1 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

За приписами частини 2 статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Частиною 4 ст. 123 ЗК України встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Згідно ч. 6 ст. 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (ч. 10 ст. 123 ЗК України).

Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Зміна типу акціонерного товариства або перетворення акціонерного товариства в інше господарське товариство не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою або технічної документації із землеустрою (ч. 13 ст. 123 ЗК України).

Відповідно до ч. 1 ст. 124 ЗК України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Частиною 2 статті 124 ЗК України визначено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.

Відповідно до частини 2 статті 134 ЗК України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них, зокрема, у разі передачі громадянам земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, для городництва.

Таким чином, ЗК України встановлено винятки, коли передача у користування земельної ділянки здійснюється без проведення земельних торгів, зокрема, у разі передачі громадянам земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби.

Оцінка суду.

Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо протиправносі тверджень відповідача про те, що право користування земельною ділянкою для сінокосіння і випасання худоби позивач може набути тільки на конкурентних засадах.

Як зазначено вище, проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 в оренду земельної ділянки, кадастровий № НОМЕР_1, загальною площею 1,4493 га із земель сільськогосподарського призначення для сінокосіння і випасання худоби, розроблений відповідно до вимог чинного законодавства та погоджений у порядку, встановленому статтею 186-1 цього ЗК України.

До того ж, як вбачається з матеріалів справи, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області надано позитивний висновок за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення позивачу вказаної земельної ділянки.

Отже, проект землеустрою щодо відведення позивачці в оренду земельної ділянки відповідає вимогам чинного законодавства України.

Відмовляючи позивачу у затвердженні проекту землеустрою, відповідач, відповідно до пунктів 2-8 ч. 3 ст. 2 КАС України, повинен був діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно та розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Натомість відповідач, відмовляючи позивачу у затвердженні проекту землеустрою з підстав, не передбачених законом, діяв не обґрунтовано, чим порушив принципи рівності перед законом та пропорційності, які визначені ст. 2 КАС України.

Стосовно доводів апеляційної скарги про втручання в дискреційні повноваження відповідача колегія суддів зазначає наступне.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Відповідно до пункту 1 Положення № 333 Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.

Підпунктом 13 пункту 4 Положення № 333 передбачено, що Головне управління, відповідно до покладених на нього завдань, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

З наведеного вбачається, що Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області має виключні повноваження на вирішення питання щодо надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.

Наведеними положеннями чинного законодавства чітко визначені, як підстави, порядок, строки, процедура надання відповідачем дозволу зацікавленим громадянам на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, так і чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, а так само і форма прийнятих відповідних рішень.

Колегія суддів також вважає за необхідне зауважити, що відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини (рішення Олссон проти Швеції від 24 березня 1988 року), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов'язаний відновити порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття (Olsson v. Sweden (no. 1), 24 March 1988, Series A no. 130).

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що обрана судом першої інстанції форма захисту порушених прав у даному випадку не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Втручанням у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб'єкта владних повноважень.

Також, поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Натомість, у даній справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, затвердити надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин.

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Вказана правова позиція щодо дискреційних повноважень суб'єктів владних повноважень узгоджується з позицією висловленою Верховним Судом у постановах від 27 лютого 2018 року № К/9901/4844/18.

На цій підставі адміністративні суди, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не втручаються у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

У зв'язку з цим, колегія суддів погоджується із судом першої інстанції, яким було обрано найбільш ефективний із можливих способів захисту порушеного права - визнано відмову протиправною та зобов'язано прийняти рішення відповідно до законодавства.

Суд зазначає, що таке зобов'язання відповідача повністю узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, який у своєму рішенні від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

До такого висновку також дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 18 жовтня 2018 року у справі №806/1316/18 (К/9901/58147/18).

З урахуванням викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позову ОСОБА_2 в повному обсязі.

Статтею 316 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Розподіл судових витрат згідно вимог ст.139 КАС України не підлягає.

Керуючись ст.ст. 316, 322, 325 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 червня 2018 року прийнятого за правилами спрощеного позовного провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню до Верховного Суду згідно вимог п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягає.

Повний текс судового рішення складений та підписаний 04 грудня 2018 року.

Головуючий суддя Потапчук В.О. Судді Семенюк Г.В. Шляхтицький О.І.