Постанова

від 05.12.2018 по справі 820/1286/18

ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Кухар М.Д.

05 грудня 2018 р. м. ХарківСправа № 820/1286/18 Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Старосуда М.І.

суддів: Лях О.П. , Бегунца А.О.

при секретарі судового засідання Жданюк Г.О.

за участю представника позивача - Докашенко Д.В.

представників відповідача - Горбатенко Н.І., Третьякова О.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.06.2018, повний текст складено 27.06.18 по справі № 820/1286/18

за позовом Державного підприємства "Іскра"

до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України

про скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, в якому з урахуванням уточнень просив суд скасувати вимогу № 20-07-25/423 від 16.01.2018 року про усунення порушень, виявлених ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "ІСКРА" за період з 01.01.2015 по 30.06.2017 р. та притягнення винних осіб до відповідальності як безпідставну та необґрунтовану.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 22.06.2018 року зазначений адміністративний позов задоволено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на те, що зазначені у вимозі порушення підтверджуються актом перевірки, а вимога про усунення фінансових порушень складається у довільній формі і органи Держаудитслужби можуть лише вимагати від об'єкту контролю розглянути питання щодо притягнення винних осіб до дисциплінарної та матеріальної відповідальності. Окрім того, суд першої інстанції не врахував правову позицію Верховного Суду від 20.02.2018 року у справі № 822/2087/17, згідно якої орган фінансового контролю вправі заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, які відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити апеляційну скаргу позивача без задоволення, а рішення суду - без змін.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, відповідно до п. 1.3.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2017 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 08.09.2017 № 914 та від 18.09.2017 № 042, фахівцями Північно-східного офісу Держаудитслужби проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "ІСКРА" за період з 01.01.2015 по 30.06.2017, за результатами якої складено акт №07-10 34 від 07.12.2017 р., яким встановлено фінансових порушень на загальну суму 1036264,15 грн. та виявлено порушення порядку ведення бухгалтерського обліку.

З висновками акту ревізії ДП "ІСКРА" не погодилось та подало заперечення на акт ревізії від 19.12.2017 року.

Північно-східний офіс Держаудитслужби розглянув надані заперечення та надав висновки на заперечення від 12.01.2018 р., затверджені заступником начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби, у яких відповідач частково врахував надані заперечення позивачем.

Північно-східним офісом Держаудитслужби направлено на адресу позивача Вимогу №20-07-25/423 від 16.01.2018 р. про усунення порушень, виявлених ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "ІСКРА" за період з 01.01.2015 по 30.06.2017 року, у якій зазначено: "Усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку. Опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання щодо притягнення до відповідальності осіб з вини яких допущено порушення".

Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з того, що прийнята відповідачем вимога, не відповідає вимогам ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки така вимога є неконкретизованою і про обов'язковий характер вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі Закон № 2265-19) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. (ст. 2 Закону № 2265-19).

Відповідно до ст. 4 Закону "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Правові засади діяльності Управління Східного офісу Держаудитслужби в Харківській області визначаються Положенням про Державну аудиторську службу, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, а також положеннями пунктів 7, 10, 13 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються (ч.2 ст.15 Закону).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і в цій частині вона є обов'язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, суд встановлює, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній викладено висновки відповідача про виявлення під час ревізії порушення вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків та визначено розмір цих збитків.

Водночас, вимога не містить визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, оскільки в ній зазначено: "Усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку. Опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання щодо притягнення до відповідальності осіб з вини яких допущено порушення".

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб "усунути виявлені порушення", встановлені контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Посилання апелянта, що зазначені у вимозі порушення підтверджуються актом перевірки, а вимога про усунення фінансових порушень складається у довільній формі і органи Держаудитслужби можуть лише вимагати від об'єкту контролю розглянути питання щодо притягнення винних осіб до дисциплінарної та матеріальної відповідальності, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки, зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку , відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення вказаних у вимозі порушень.

Окрім того, спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Колегія суддів зазначає, що саме така правова позиція щодо необхідності врахування судами змісту вимог Держаудитслужби викладена в постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16 та від 11 жовтня 2018 року у справі №813/4101/17.

Посилання апелянта, що суд першої інстанції не врахував правову позицію Верховного Суду від 20.02.2018 року у справі № 822/2087/17, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки в останніх постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16 та від 11 жовтня 2018 року у справі №813/4101/17 звернено увагу на необхідність врахування судами змісту вимог Держаудитслужби.

Таким чином, колегія суддів, переглянувши у межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи та прийняв законне рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення прийнято з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права, що обумовлює залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення .

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.06.2018 по справі № 820/1286/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення - з 10.12.2018 року.

Головуючий суддя (підпис)М.І. Старосуд Судді (підпис) (підпис) О.П. Лях А.О. Бегунц