Постанова

від 20.12.2018 по справі 295/14296/17

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 295/14296/17

Головуючий у 1-й інстанції:Попова О.Г.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

20 грудня 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Франовської К.С.

суддів: Кузьменко Л.В. Іваненко Т.В.

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Житомирського агротехнічного коледжу на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 червня 2018 року (час ухвалення рішення- не зазначено, місце ухвалення - м. Житомир, дата складення повного тексту рішення-19.06.2018 р. ) у справі за адміністративним позовом Житомирського агротехнічного коледжу до ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2017 року Житомирський агротехнічний коледж звернувся в суд з позовом, у якому (з урахуванням уточнення позовних вимог від 24.01.2018) просив визнати протиправними дії ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області щодо проведення перевірки 10-12 жовтня 2017 року та визнати протиправною і скасувати постанову №ЖИ181/06-03-108/0752 від 20.10.2017 про накладання штрафу в розмірі 153 6000.00 грн.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 03 червня 2018 року у позові Житомирському агротехнічному коледжу відмовлено.

Крім того, судом на адресу ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області винесено окрему ухвалу від 19 червня 2018 року для вжиття заходів, передбачених законодавством, до посадових осіб ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області, винних у порушенні ч.2 ст.19 Конституції України, п.2, п.19 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №295 від 26.04.2017 в частині виготовлення направлення на проведення інспекційного відвідування №1750/04 від 10.10.2017 із зазначенням вказівки на проведення позапланової перевірки, оформлення результатів інспекційного відвідування актом перевірки додержання суб'єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування №06-03-108/0775 від 12.10.2017 та для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли викладеним в ній порушенням.

Суд також запропонував розглянути питання про притягнення відповідних посадових осіб ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області до відповідальності, винних у неналежному оформленні організаційно-розпорядчих та інших документів з порушенням ч.2 ст.19 Конституції України, п.2, п.19 Порядку №295, що призвело до порушення принципу юридичної визначеності, створенню додаткових неясностей та ускладнень для суб'єкта господарювання.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив позивач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги покликається на обставини, викладені в позовній заяві, яким суд першої інстанції не надав належної правової оцінки. Зокрема, скаржник вказує на помилкові висновки суду щодо правової оцінки проведеної відповідачем перевірки, а також посилання суду в обґрунтування своєї позиції й на постанову Верховного Суду від 29.02.2018р. у справі № 818/584/17, оскільки обставини цієї справи є відмінними від обставин справи № 295/14296/17.

Незаконним рішення суду першої інстанції скаржник вважає ще й тому, що суд вибірково застосував до даних правовідносин норми матеріального закону, зокрема ч.5 ст. 2 та ст. 7 Закону України Про основні засади державного нагляду ( контролю) у сфері господарської діяльності .

Відповідач у письмовому відзиві на апеляційну скаргу вважає рішення суду першої інстанції обґрунтованим, прийнятим з врахуванням всіх обставини справи та таким, що відповідає нормам матеріального та процесуального права. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи та проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до переконання, що подана апеляційна скарга підлягає до задоволення виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи наступне.

Згідно п. 1 наказу начальника ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області "Про проведення інспекційного відвідування у Житомирському агротехнічному коледжі"№1922 від 10.10.2017 головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів наказано провести 11.10.2017 та 12.10.2017 інспекційне відвідування щодо дотримання вимог законодавства про працю з питань оформлення трудових відносин у Житомирському агротехнічному коледжі.

На підставі виданого наказу, 10.10.2017 року відповідальною особою було видано направлення на проведення інспекційного відвідування №1750/04 від 10.10.2017, згідно якому посадові особи управління Держпраці у Житомирській області, відповідно до ч.3 ст. 2, ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", постанови Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, наказу ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області від 10.10.2017 №1922 направлені для проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно правових актів у Житомирському агротехнічному коледжі.

За результатами перевірки, посадовими особами контролюючого органу складено акт перевірки додержання суб'єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування №06-03-108/0775 від 12.10.2017, за змістом якого встановлено порушення позивачем ч.1 ст.21, ч.3 ст.24 Кодексу законів про працю України, а саме, укладені із працівниками ( черговими по гуртожитку), що звільнені за скороченням чисельності штату, цивільно - правові договори, мають характер трудових.

З метою усунення порушень, викладених у акті 06-03-108/0775 від 12.10.2017, контролюючим органом було винесено припис №06-03/108/0775-0438 від 12.10.2017 із наданням терміну для усунення порушень.

31 жовтня 2017 року заступником начальника управління Держпраці у Житомирській області прийнято постанову про накладення штрафу від 31.10.2017 №ЖИ 188/06-03-108/0775, відповідно до змісту якої за порушення ч.3 ст.24 Кодексу законів про працю України на Житомирській агротехнічний коледж накладено штраф у розмірі 1 536 000.00 грн.

Не погоджуючись з такими діями відповідача щодо проведення перевірки та винесення постанови про накладення штрафу, Житомирський агротехнічний коледж звернувся в суд з даним позовом.

Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до досліджених під час судового розгляду справи доказів та наданих сторонами пояснень у відповідача були достатні підстави для притягнення позивача до відповідальності за порушення законодавства про працю.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, виходячи з наступних міркувань.

Як встановлено судом, 30 червня 2017 року директором Житомирського агротехнічного коледжу видано наказ №71к Про скорочення штатної чисельності працівників коледжу , відповідно до якого проведено скорочення штатної чисельності працівників коледжу, а саме скорочено посади чергових по гуртожитку в кількості 16 осіб, у зв"язку з обмеженим фінансуванням коледжу на 2017 рік та з метою раціонального використання коштів. Відповідно до наказу №116к від 04.09.2017 чергові по гуртожитках звільнені з роботи 04 вересня 2017 року на підставі п.1 ст.40 Кодексу законів про працю України (у зв"язку із скороченням штатної чисельності працівників).

На виконання наказу №71к від 30.06.2017 видано наказ №72 від 13.07.2017 Про упорядкування штатного розпису , за підписом директора Житомирського агротехнічного коледжу , яким внесено відповідні зміни до штатного розпису та затверджено у новій редакції штатний розпис, який введено в дію з 04.09.2017.

Цим же наказом запропоновано черговим по гуртожитку, які підлягають скороченню, перейти працювати за цивільно-правовим договором з 04 вересня 2017 року з посадовим окладом 3200 грн.

Відтак, з 01 вересня 2017 року виведено з штатного розпису спеціального фонду посади чергових по гуртожитку у кількості 14 осіб та з 04 вересня 2017 виводиться з штатного розпису спеціального фонду посади чергових по гуртожитку у кількості 2-х осіб .

Вважаючи скорочення посад чергових гуртожитку незаконним, працівники звернулись із заявою до управління Держпраці у Житомирській області.

На підставі звернення, 09 жовтня 2017 року відповідачем проведено позапланову перевірку Житомирського агротехнічного коледжу на предмет дотримання законодавства про працю та загальнообов"язкове державне соціальне страхування, за результатами якої складено акт №06-03-108/0752 від 09.10.2017 (далі - акт перевірки) про порушення позивачем ч.1 ст.40 Кодексу законів про працю України, неправомірне звільнення двох чергових по гуртожитку у зв"язку зі скороченням штату працівників, чому передувало внесення змін до штатного розпису коледжу.

За результатами перевірки, 20.10.2017 відповідачем винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЖИ181/06-03-108/0752, відповідно до якої до позивача за порушення ч.1 ст.40 Кодексу законів про працю України, застосовано штраф у розмірі 3200 грн. (а.с.9).

Після проведеної перевірки, Головний державний інспектор подала службову записку Начальнику управління Держпраці у Житомирській області про виявлення в ході перевірки Житомирського агротехнічного коледжу фактів оформлення чергових у гуртожитках на роботу за цивільно-правовими договорами, які носять характер трудових .

Дана службова записка слугувала підставою для видання наказу начальника ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області "Про проведення інспекційного відвідування у Житомирському агротехнічному коледжі"№1922 від 10.10.2017, а наслідки проведеної перевірки - підставою для звернення до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Державна служба України з питань праці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб (п. 1 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 року №96 Положення про Державну службу України з питань праці (далі - Положення №96).

Згідно з п. 1 Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96 (далі - Положення №96) Державна служба України з питань праці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Відповідно до пп. 5 п. 6 Положення №96 Державна служба України з питань праці для виконання покладених на неї завдань має право: безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об'єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Державна служба України з питань праці.

Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Державна служба України з питань праці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, визначена в Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295 "Про деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Порядок №295).

Відповідно до п. 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Державна служба України з питань праці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин).

Пунктами 19, 20 Порядку №295 визначено, що за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об'єкта відвідування або його уповноваженим представником.

Процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень встановлює Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 року № 390 (далі - Порядок).

Відповідно до п.3 Порядку інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

Відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Наказу №390 Міністерства соціальної політики Про затвердження Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів (далі - Порядок).

Згідно ч. 1 ст. 6 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Відповідно до ст. 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

Також, згідно ч. 2 Порядку право проведення перевірок мають посадові особи Держпраці України та її територіальних органів, які відповідно до своїх посадових обов'язків мають повноваження державного інспектора з питань праці (далі - Інспектор).

Інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

Як вже було вказано, відповідно до п. 3 Порядку №390 інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

За приписами п.10 ст. 4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з'ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.

Аналізуючи приписи законодавчих актів, якими врегульовано правовідносини, що виникли, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що відповідач, здійснюючи повноваження щодо перевірки позивача, порушив встановлену законом процедуру .

До такого висновку суд приходить з урахуванням наступного.

Постанова КМ України від 26.04.2017р. №295 Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , якою затверджений Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю не дає права відповідачу проводити позапланову перевірку в межах Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності тому, що:

- згідно п.2 Постанови КМУ від 26.04.2017р. №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю в межах цієї Постанови здійснюється у формі проведення виключно інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань;

- згідно п.4 Постанови КМУ від 26.04.2017р. №295 порядок складення та форми акта, довідки, припису, вимоги, перелік питань, що підлягають інспектуванню визначаються Мінсоцполітики та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Держпраці;

- згідно п. 14 Постанови КМУ від 26.04.2017р. №295 під час проведення інспекційного відвідування об'єкт відвідування має право не допускати до проведення інспекційного відвідування у разі:

відсутності службового посвідчення;

якщо на офіційному веб-сайті Держпраці відсутні рішення Мінсоцполітики про форми службового посвідчення інспектора праці, акта, довідки, припису, вимоги, перелік питань, що підлягають інспектуванню.

Суд першої інстанції не звернув уваги на те, що перевірка :

- була проведена в межах Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , що підтверджується посиланням Відповідача, як на підставу для такої перевірки на вказаний правовий акт і у наказі від 10.10.2017р. №1922, і в направленні від 10.10.2017р. №1750/04, та мала статус не інспекційного відвідування з одного питання, а статус позапланової перевірки з кола визначених у направленні від 10.10.2017р. № 1750/04 питань;

- порядок складення та форми акта, довідки, припису, вимоги, перелік питань, що підлягають інспектуванню на момент проведення перевірки не було визначено Мінсоцполітики та не було оприлюднено на офіційному веб-сайті Держпраці.

Такі порушення є підставою для висновку про те, що ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області під час здійснення заходу - позапланової перевірки Житомирського агротехнічного коледжу 11-12.10.2017р. діяло поза межами своїх повноважень, оскільки відповідач не є центральним органом виконавчої влади і не наділений повноваженнями розробки, складання та затвердження форми акту та переліку питань, які повинні були бути перевірені (проінспектовані) інспекторами праці.

Крім того, згідно ст. 1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі Закон): державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) проводяться у формі планових та позапланових перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Частиною статті 4 Закону встановлено, що виключно законами встановлюються спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю).

Статтею 5 Закону встановлено порядок, строки та процедуру проведення планового заходу (контролю), який проводиться відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому.

Порядок проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) визначено ст.6 цього Закону.

Оскільки, як стверджує відповідач, позапланова перевірка Житомирського агротехнічного коледжу в період часу 11-12.10.2017р. проводилася на підставі звернення до управління Держпраці фізичної особи - працівника коледжу, то відповідно до ч.1 ст.6 Закону така позапланова перевірка мала бути проведена виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), тобто за погодженням Держпраці України.

Суд в даному випадку не надав правової оцінки факту порушення вказаної норми Закону відповідачем, який не пред'явив перед початком позапланової перевірки Житомирського агротехнічного коледжу його директору або іншій уповноваженій особі копію погодження Держпраці України, а тому дана позапланова перевірка, результати якої оформлено актом від 12.10.2017р. № 06-03-108/0775 проведена в супереч Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , що є неприпустимим.

Підтвердженням того факту, що проведений Відповідачем захід має статус саме позапланової перевірки, а не інспекційного відвідування є й те, що відповідач видавав документи на проведення цієї перевірки з врахуванням ст.7 Закону, а саме наказ та направлення.

Згідно ст.3 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності одним із принципів державного нагляду (контролю) є його здійснення лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Статтею ж 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, оскільки ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області при проведенні позапланової перевірки в Житомирському агротехнічному коледжі діяло в порушення Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Постанови КМ України від 26.04.2017р. №295 Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , дії даного органу є протиправними та підлягають визнанню такими в судовому порядку.

Оскільки під час проведення позапланової перевірки Позивача ОСОБА_2 Держпраці не дотрималося встановленого Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності порядку та перевищило свої повноваження, то рішення (постанова про накладення штрафу від 31.10.2017р. № ЖИ188/06-03-108/0775), прийняте цим органом є наслідком його неправомірних дій, а тому є незаконним та таким, що підлягає скасуванню.

Щодо висновків ОСОБА_2 Держпраці про характер цивільно-правових договорів, укладених позивачем з черговими по гуртожитку, то суд апеляційної інстанції звертає увагу на таке.

Згідно частини 2 статті 2 Кодексу законів про працю України працівники реалізують право на працю шляхом укладення трудового договору про роботу на підприємстві, в установі, організації або з фізичною особою.

Відповідно до частини 1 статті 21 цього Кодексу трудовий договір є угода між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов'язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов'язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін

Частиною 3 статті 24 Кодексу законів про працю України передбачено, що укладення трудового договору оформляється наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу про зарахування працівника на роботу. Прийняття на роботу провадиться відповідно до штатного розпису підприємства, установи чи організації.

У разі виконання робіт (надання послуг) не на підставі трудового договору, а відповідно до договору підряду (цивільно-правового договору), трудові відносини не виникають.

Цивільно-правовий договір - це будь-який вид договору, що укладається відповідно до вимог цивільного законодавства. Порядок укладання договорів підряду (на виконання певних робіт) регулюється главою 61 Цивільного кодексу України.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що загальне визначення цивільно-правового договору наведено у ст. 626 Цивільного кодексу України. Так, вказаною нормою встановлено, що договір - це домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до ст. 901 Цивільного кодексу України, за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов'язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов'язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором.

Згідно ст. 902 Цивільного кодексу України, виконавець повинен надати послугу особисто. У випадках, встановлених договором, виконавець має право покласти виконання договору про надання послуг на іншу особу, залишаючись відповідальним в повному обсязі перед замовником за порушення договору.

Згідно системного аналізу вказаних норм, основною ознакою, що відрізняє цивільні відносини від трудових, є те, що трудовим законодавством регулюється процес організації трудової діяльності. За цивільно-правовим договором процес організації трудової діяльності залишається за його межами, метою договору є отримання певного матеріального результату.

Виконавець, який працює за цивільно-правовим договором, на відміну від працівника, який виконує роботу відповідно до трудового договору, не підпорядковується правилам внутрішнього трудового розпорядку, хоча і може бути з ними ознайомлений, він сам організовує свою роботу і виконує її на власний ризик, працівник не зараховується до штату установи (організації), не вноситься запис до трудової книжки та не видається розпорядчий документ про прийом його на роботу на певну посаду.

Крім того, відповідно до пункту 1.1 Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників, затвердженої наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення України від 29 липня 1993 року № 58, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 17 серпня 1993 року за № 110, трудова книжка - основний документ про трудову діяльність працівника. Тому запис про роботу за цивільно-правовим договором до трудової книжки не заноситься.

Таким чином, позивач, як суб'єкт господарювання, вправі на власний розсуд організовувати виконання статутних завдань, в тому числі і шляхом укладення договорів цивільного-правового характеру. Зобов'язуючи позивача укласти трудовий договір, відповідач не врахував, що затвердження штатного розпису належить до компетенції суб'єкта господарювання. В свою чергу, виникнення, зміна та припинення відносин між позивачем та фізичними особами зумовлена волевиявленням обох сторін і одна із них не вправі в односторонньому порядку змінювати умови, щодо яких досягнуто двосторонньої домовленості на врегулювання відносин на підставі цивільного законодавства.

Такий правовий висновок викладений Вищим адміністративним судом України в рішенні від 15 вересня 2015 року у справі К/800/33578/13.

Крім того, у справі немає доказів, які б стверджували звернення працівників Житомирського агротехнічного коледжу до відповідача з питань законності укладення цивільно - правових договорів. Звернення стосувалось лише правомірності наказу про скорочення посад.

У розпорядженні суду відсутні також докази на підтвердження звернення працівників коледжу до суду з позовами про визнання укладених договорів недійсними.

Також, слід зазначити, що чинним законодавством не передбачено обов'язку, у яких випадках сторони зобов'язані укладати трудові договори, а в яких цивільно-правові договори (угоди) на виконання певних робіт.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції вважає, що відповідач не мав повноважень для висновків щодо укладених позивачем з працівниками цивільно-правових договорів та тлумачення на власний розсуд їх умов.

Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Приписами часини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно із частиною 2 статті 2 цього ж Кодексу у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи та допустив невідповідність висновків, викладених у своєму рішенні, таким обставинам. Тому рішення суду першої інстанції слід скасувати за задовольнити позов Житомирського агротехнічного коледжу.

Відповідно до приписів частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань ОСОБА_2 Держпраці слід стягнути понесені судові витрати у вигляді сплаченого судового збору у сумі ( 1600.00 + 1762.00)= 3362.00 грн.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Житомирського агротехнічного коледжу задовольнити .

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 червня 2018 року скасувати, ухвалити нове, яким позов Житомирського агротехнічного коледжу до ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області задовольнити.

Визнати дії ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області по проведенню позапланової перевірки 10-12 жовтня 2017 року Житомирського агротехнічного коледжу, протиправними. Визнати протиправною та скасувати постанову ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області від 31.10.2017 року №ЖИ 188/06-03-108/0775 про накладення на Житомирський агротехнологічний коледж штрафу в розмірі 1 536 000.00 грн., -скасувати.

Стягнути на користь Житомирського агротехнічного коледжу (10031 м.Житомир, вул.Покровська,96, ЄДРПОУ 00727966) за рахунок бюджетних асигнувань ОСОБА_2 Держпраці у Житомирській області (10008 м. Житомир, вулиця Шевченка,18-а, ЄДРПОУ 39790560) 3362 (три тисячі триста шістдесят дві) грн. понесених витрат по сплаті судового збору.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст.329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Постанова суду складена в повному обсязі 21 грудня 2018 року

Головуючий ОСОБА_1 Судді ОСОБА_3 ОСОБА_4