Постанова

від 16.01.2019 по справі 826/19059/16

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua

Головуючий суддя у 1-й інстанції: Амельохін В.В.

Суддя-доповідач: Епель О.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2019 року Справа № 826/19059/16

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу дочірнього підприємства Укр-Фестіна на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року у справі

за позовом дочірнього підприємства Укр-Фестіна

до Головного управління Державної служби України

з надзвичайних ситуацій у місті Києві

про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

Дочірнє підприємство Укр-Фестіна (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (відповідач) про визнання протиправним та скасування наказу від 19.07.2016 р. № 327 Про проведення планових перевірок в частині щодо призначення перевірки позивача.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову, посилаючись на те, що ДП Укр-Фестіна відноситься до підприємств з незначним ступенем ризику, що підтверджується висновком ТОВ Перун , який судом першої інстанції не був прийнятий до уваги, а також на те, що судом першої інстанції взагалі неправильно застосовані критерії, якими визначається ступінь ризику об'єктів.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2018 р. було відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.12.2018 р. було витребувано у відповідача додаткові докази у справі, встановлено строк для їх подання та продовжено строк розгляду справи.

У судове засідання сторони, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, не з'явилися.

Судова колегія вважає, що в даному випадку наявні правові підстави передбачені КАС України для розгляду апеляційної скарги під час відсутності осіб, які не з'явилися, в порядку ст. 311 КАС України

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ДП Укр-Фестіна є власником майнового комплексу загальною площею 4518,50 кв.м. за адресою: м. Київ, вул. Колекторна, 42-А (договір купівлі - продажу майнового комплексу від 09.12.2003 р.).

19.07.2016 р. ГУ ДСНС України у м. Києві прийнято наказ № 327 Про проведення планових перевірок , яким на виконання вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом МВС України від 02.11.2015 р. № 1337, зареєстрованого Мінюстом 25.11.2015 р. № 1467/27912 із урахуванням змін до Плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, затверджених наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 01.02.2016р. №141, з 04.08.2016 р. по 25.08.2016 р. призначено перевірку ДП Укр-Фестіна (2342256) за адресою: м. Київ, вул. Колекторна, 42-А, ступінь ризику - високий (п. 83 Додатку до Наказу № 327).

20.07.2016 р. на підставі зазначеного наказу відповідачем прийнято повідомлення № 22/2010 про проведення планової перевірки ДП Укр-Фестіна .

Позивач, вважаючи протиправним наказ про призначення перевірки від 19.07.2016 р. № 327, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Судова колегія встановила, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач належить до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику, що мораторій на призначення та проведення спірної перевірки не поширюється і що допущення помилки в коді ЄДРПОУ підприємства не є підставою для скасування наказу про призначення його перевірки.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 р. № 877-V (далі - Закон № 877-V), постановою Кабінету Міністрів України Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки від від 29.02.2012 р. № 306 (далі - Постанова № 306).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 64 КЦЗ України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.

Згідно зі ст. 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

У ст. 1 Закону № 877-V визначено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Статтею 5 Закону № 877-V встановлено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Протягом одного року проведення більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб'єкта господарювання не допускається.

План здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинен містити конкретні календарні дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.

План здійснення заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу державного нагляду (контролю) не пізніше ніж за 10 днів до початку відповідного планового періоду.

Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності.

З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб'єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), відносяться до одного з трьох ступенів ризику: з високим, середнім та незначним.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності і періодичність проведення планових заходів, затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, затверджено постановою КМУ від 29.02.2012 р. № 306 у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Так, у п. 3 зазначених Критеріїв визначено, що до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику відносяться суб'єкти:

1) які провадять діяльність на території та/або у приміщеннях, що належать їм на праві власності, володіння, користування:

- об'єктів підвищеної небезпеки та об'єктів, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави;

- промислових, складських будівель (споруд), зовнішніх установок, які за вибухопожежною небезпекою належать до категорії "А" або "Б";

- промислових, складських будівель (споруд), зовнішніх установок, які за пожежною небезпекою належать до категорії "В", площею:

- 500 кв. метрів та більше - для промислових будівель (споруд), зовнішніх установок;

- 1000 кв. метрів та більше - для складських будівель (споруд);

- об'єктів, на яких передбачено перебування 50 або більше осіб, що мають хоча б одну з таких ознак:

- розташовані на підвальних та/або підземних поверхах;

- працюють у нічний час (з 23 по 7 годину);

- об'єктів, на яких передбачено перебування 100 або більше осіб;

- об'єктів, які є будинками та/або спорудами з умовною висотою понад 47 метрів;

- об'єктів, які є пам'яткою архітектури та/або історії національного значення;

2) які провадять діяльність з будівництва об'єктів IV - V категорії складності;

3) які відповідно до одержаної ліцензії мають право надавати послуги і виконувати роботи протипожежного призначення на території та/або у приміщеннях, які належать суб'єктам господарювання з високим ступенем ризику;

4) які є державною, регіональною, комунальною, об'єктовою аварійно-рятувальною службою, а також аварійно-рятувальною службою громадської організації.

Таким чином, територіальні структурні підрозділи ДСНС України є уповноваженими контролюючими органами щодо проведення перевірок суб'єктів господарювання з питань дотримання вимог техногенної та пожежної безпеки, періодичність призначення та проведення яких залежить від ступеню ризику підконтрольного підприємства.

При цьому, органи ДСНС України не є контролюючим суб'єктами влади в розумінні Податкового кодексу України, а відтак на них не поширюються вимоги щодо обмеження перевірок, передбачені Законом України Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи і також станом на серпень 2016 року дія пункту 8 Прикінцевих положень Закону України Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України від 28.12.2014 р. № 76-VIII, тобто дія мораторію на перевірки, припинилась.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, аналізуючи письмові пояснення відповідача і досліджуючи надані ним на виконання ухвали апеляційного суду про витребування доказів матеріали перевірки, колегія суддів встановила, що критерієм, за яким ГУ ДСНС у м. Києві віднесло ДП Укр-Фестіна до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику стало те, що дане підприємство є власником майнового комплексу загальною площею 4518,50 кв.м. на підставі договору купівлі-продажу від 09.12.2013 р.

Однак, системний аналіз Постанови № 306, зокрема положень пункту 3 затверджених нею Критеріїв, надає підстави стверджувати, що площа будівель (споруд), власником яких є суб'єкт господарювання, є лише однією з кваліфікаційних ознак критерію, за яким підприємство відноситься до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику.

Так, у пункті 3 Критеріїв, затверджених Постановою № 306, визначено чотири самостійні критерії для віднесення підприємств до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику :

1) провадження суб'єктом господарювання діяльності на території та/або у приміщеннях, що належить йому на праві власності, володіння, користування;

2) провадження суб'єктом господарювання діяльності з будівництва об'єктів IV - V категорії складності;

3) надання послуг і виконання робіт протипожежного призначення на території та/або у приміщеннях, які належать суб'єктам господарювання з високим ступенем ризику, відповідно до одержаної ліцензії;

4) належність суб'єкта господарювання до державної, регіональної, комунальної, об'єктової аварійно-рятувальної служби, а також аварійно-рятувальної служби громадської організації.

Водночас, застосування кожного з наведених критеріїв вимагає наявності відповідної сукупності кваліфікаційних ознак.

Відповідач наполягає на наявності першого з вказаних критерії за такою ознакою як площа майнового комплексу , що перебуває у власності позивача. Але така кваліфікаційна ознака не є самостійною і для застосування до ДП Укр-Фестіна даного критерію також слід встановити, що: 1) воно провадить діяльність саме на території даного майнового комплексу (а не просто має правовий титул на нього); 2) що такий майновий комплекс є промисловою, складською будівлею (спорудою) або зовнішньою установкою; 3) що майновий комплекс позивача за пожежною небезпекою належить до категорії В .

Тобто, лише одночасна сукупність вказаних кваліфікаційних ознак надає достатні та необхідні правові підстави для віднесення підприємства до суб'єктів господарювання з високими ступенем ризику за критерієм, на якому наполягає відповідач.

Однак, ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідачем не було надано належних доказів, які б це підтверджували, а саме лише посилання на договір купівлі-продажу майнового комплексу та вказану в ньому площу достатніх підстав не надає, з огляду на зазначене вище.

Таким чином, відповідачем не доведено, що спірний наказ про призначення перевірки ДП Укр-Фестіна як суб'єкта господарювання з високим ступенем ризику був прийнятий за наявності відповідних правових підстав.

Водночас, постулатом адміністративного процесуального законодавства є презумпція винуватості відповідача у справі - суб'єкта владних повноважень (ч.2 ст.77 КАС України).

При цьому, апеляційний суд також враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 31.07.2008 р. по справі Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки , в якому ЄСПЛ, зокрема зазначив, що висновки адміністративних органів, викладені у прийнятих ними рішеннях, не повинні бути довільними, нераціональними та непідтвердженими доказами.

У рішенні від 20.10.2011 р. по справі Рисовський проти України , в якому Суд зазначив, що принцип належного урядування , зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Згідно зі ст. 17 Закон України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд приходить до висновку щодо протиправності наказу від 19.07.2016 р. № 327 Про проведення позапланових перевірок в частині призначення перевірки позивача та необхідності його скасування.

У сукупності із зазначеним колегія суддів також зауважує, що в оскаржуваному наказі відповідачем зазначено ідентифікаційний код не позивача (31661970), а зовсім іншого невідомого суб'єкта (2342256).

Разом з тим, аналізуючи всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необґрунтованими посилання апелянта на розрахунки ТОВ Перун , оскільки з матеріалів справи не вбачається, що дане товариство є уповноваженим суб'єктом на їх проведення, зокрема експертною установою, і крім того, такі розрахунки на виключають можливості наявності всіх кваліфікаційних ознак для віднесення позивача до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику, визначених у п. 3 Критеріїв, затверджених Постановою № 306.

Водночас, апеляційний суд приймає до уваги твердження апелянта про те, що судом першої інстанції взагалі не було надано оцінку доказам, на які він посилається, що є порушенням ст. 90 КАС України.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було неповно встановлено обставини справи та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування

Таким чином, апеляційна скарга дочірнього підприємства Укр-Фестіна підлягає задоволенню, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року - скасуванню, адміністративний позов - задоволенню.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу дочірнього підприємства Укр-Фестіна - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року - скасувати.

Адміністративний позов дочірнього підприємства Укр-Фестіна до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві про визнання протиправним та скасування наказу - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві від 19.07.2016 р. № 327 Про проведення позапланових перевірок в частині щодо призначення перевірки дочірнього підприємства Укр-Фестіна .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Рішення виготовлено 16 січня 2019 року.

Головуючий суддя

Судді: