Постанова

від 16.01.2019 по справі 607/1302/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 січня 2019 року

Київ

справа №607/1302/16-а

адміністративне провадження №К/9901/3758/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Тернопільської міської ради на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 13.04.2016 (у складі судді Ромазана В.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.06.2016 (у складі колегії суддів Каралюса В.М. (головуючий), Затолочного В.С., Матковської З.М.) у справі №607/1302/16-а за позовом ОСОБА_4 до Тернопільської міської ради про визнання відмови протиправною, зобов'язання вчинити певні дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_4 (надалі - ОСОБА_4) звернулася до суду з позовом до Тернопільської міської ради про визнання протиправною відмови в задоволенні запиту на інформацію за інформаційним запитом від 25.12.2015 №4, зобов'язання надати повну і достовірну інформацію зазначену в запиті від 25.12.2015 №4.

2. Постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 13.04.2016 позовні вимоги задоволено частково.

2.1. Визнано протиправними дії Тернопільської міської ради щодо ненадання відповіді на звернення ОСОБА_4 від 25.12.2015 №4, поданого в порядку доступу до публічної інформації, у частині поступлення коштів, які надходять до бюджету міста Тернополя згідно Грантової Угоди №2015/356-426 в рамках реалізації проекту Європейського Союзу "Соціально-економічна адаптація тимчасово переміщених осіб у місті Тернополі".

2.2. Зобов'язано Тернопільську міську раду надати ОСОБА_4 у порядку доступу до публічної інформації відповідь на звернення від 25.12.2015 №4 у частині поступлення коштів, які надходять до бюджету міста Тернополя згідно Грантової Угоди №2015/356-426 в рамках реалізації проекту Європейського Союзу "Соціально-економічна адаптація тимчасово переміщених осіб у місті Тернополі".

3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.06.2016 постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 13.04.2016 скасовано та прийнято нову, якою позовні вимоги задоволено.

3.1. Визнано протиправною відмову Тернопільської міської ради в наданні публічної інформації та зобов'язано Тернопільську міську раду надати ОСОБА_4 копію договору оренди приміщення №424 від 05.05.2015, укладеного між Тернопільською міською радою та ГО "Польське освітньо-культурне товариство" з додатками, якщо такі існують.

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

4.1. 25.12.2015 ОСОБА_4 в порядку передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації" звернулась до Тернопільської міської ради з інформаційним запитом за №4, в якому просила надати копію договору оренди приміщення №424 від 05.05.2015, укладеного між Тернопільською міською радою (орендар) та ГО "Польське освітньо-культурне товариство" (орендодавець) з додатками, якщо вони існують.

4.2. У відповідь на дане звернення листом від 04.01.2016 №27/03 за підписом заступника міського голови Тернополя позивача повідомлено, що вказана угода укладена в рамках Проекту Європейського Союзу "Соціально-економічна адаптація тимчасово переміщених осіб у місті Тернополі". Відповідно до Грантового контракту, підписаного Тернопільською міською радою та Європейським Союзом, передбачена конфіденційність будь-якої інформації, незважаючи на її форму, письмову або усну у зв'язку із впровадженням Договору та необхідність ідентифікувати в письмовій формі, як конфіденційну одиницю, щонайменше 5 років після виплати балансу. Виконуючи умови Грантового контракту та враховуючи те, що кошти на оплату оренди не використовуються з міського бюджету, Тернопільська міська рада вважала, що не уповноважена надавати копії будь-яких документів, що стосуються впровадження Проекту Європейського Союзу "Соціально-економічна адаптація тимчасово переміщених осіб у місті Тернополі".

4.3. У судовому засіданні представник позивача зазначив, що необхідність отримання у відповідача запитуваної інформації обумовлена її суспільним інтересом у зв'язку із тим, що кошти від виконання зазначених угоди надходять до міського бюджету міста Тернополя, що підтверджено інформацією на офіційному державному порталі "Є-Data", на якому оприлюдюється інформація про використання публічних коштів та реалізується ідея "Прозорого бюджету".

5. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до пункту 12 частини 1 статті 69-1 Бюджетного кодексу України, надходження в рамках програм допомоги, грантів Європейського Союзу належать до надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів. Тому, суд дійшов висновку, що інформація стосовно надходження відповідачу коштів для оплати оренди приміщення не є конфіденційною і відмова у наданні позивачу цієї інформації є неправомірною.

6. Скасовуючи постанову суду першої інстанції і ухвалюючи нову про задоволення позовних вимог повністю, суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками. Водночас, суд апеляційної інстанції наголосив, що постанова суду першої інстанції прийнята не по суті заявлених позовних вимог, що є підставою для її скасування.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Відповідачем - Тернопільською міською радою, подано касаційну скаргу на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 13.04.2016 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.06.2016, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю .

7.1. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанції неправильно застосовані норми матеріального права та допущені порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник вказав, що судом апеляційної інстанції скасовано неіснуючу постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 13.04.2016. Вважає, що до спірних правовідносин підлягали застосуванню вимоги Грантового контракту та, опосередковано, законодавство Європейського Союзу і наголошує, що судами не взято до уваги зміст листа виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 13.04.2016 №1086/05, з якого слідує, що в рамках реалізації проекту Європейського Союзу "Соціально-економічна адаптація тимчасово переміщених осіб у місті Тернополі" згідно Грантової Угоди №2015/356-426 Додатку ІІ "Загальні умови, що застосовуються до контактів з надання гранту для зовнішніх дій фінансованих Європейським Союзом" платежі здійснюються не за рахунок бюджетних коштів.

8. Позивач - ОСОБА_4, подала заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.06.2016 - без змін.

8.1. На обґрунтування заперечень позивач вказує, що оскаржуване судове рішення постановлене на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права. На думку позивача, Грантовий контракт не може вважатись актом законодавства, а є лише правочином. Також наголошує, що кошти, які сплачуються за оренду приміщення в рамках цієї угоди, є бюджетними згідно частини 4 статті 9, пункту 12 частини 1 статті 69-1 Бюджетного кодексу України.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

13. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція):

Стаття 10 Свобода вираження поглядів

"1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств".

2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду".

9. Конституція України:

Стаття 34 "&l";…&?т; Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя".

10. Закон України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон №2939-VI):

Стаття 1. Публічна інформація

"1. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

2. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом".

Стаття 3. Гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації

"1. Право на доступ до публічної інформації гарантується:

1) обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом".

Стаття 4. Принципи забезпечення доступу до публічної інформації

"1. Доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах:

…2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом".

Стаття 5. Забезпечення доступу до інформації

"1. Доступ до інформації забезпечується шляхом:

…2) надання інформації за запитами на інформацію".

Стаття 6. Публічна інформація з обмеженим доступом

"1. Інформацією з обмеженим доступом є:

1) конфіденційна інформація;

…5. Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину".

Стаття 7. Конфіденційна інформація

"1. Конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

2. Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини".

Стаття 13. Розпорядники інформації

"1. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:

1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання".

Стаття 14. Обов'язки розпорядників інформації

"1. Розпорядники інформації зобов'язані:

…6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію".

Стаття 22. Відмова та відстрочка в задоволенні запиту на інформацію

"1. Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону".

11. Бюджетний кодекс України:

Стаття 9. Класифікація доходів бюджету

"1. Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:

…4) трансферти.

…4. Трансферти - кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі".

Стаття 69-1. Надходження спеціального фонду місцевих бюджетів

"1. До надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів належать:

…12) надходження в рамках програм допомоги і грантів Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

12. За приписами статті 10 Конвенції, частин 2-3 статті 34 Конституції України, особі гарантується право на інформацію, яке може бути обмежене виключно у випадках прямо передбачених законодавством. Норми аналогічного змісту передбачені частиною 2 статті 1, пунктом 1 частини 1 статті 3 та пунктом 2 частини 1 статті 4 Закону №2939-VI, якими визначено порядок і принципи забезпечення доступу до публічної інформації.

13. Так, пункт 1 частини 1 статті 6 Закону №2939-VI відносить до інформації з обмеженим доступом конфіденційну інформацію, яка по своїй суті, є інформацією, доступ до якої було обмежено фізичною або юридичною особою і яка поширюється лише за бажанням останніх та відповідно до визначеного ними порядку і умов (стаття 7 Закону №2939-VI).

14. Враховуючи положення пункту 2 частини 1 статті 22 Закону №2939-VI, віднесення запитуваної інформації до категорії інформації з обмеженим доступом згідно з частиною 2 статті 6 цього Закону може слугувати підставою для відмови у її наданні розпорядником інформації.

15. Отже, встановлення судом тієї обставини чи належить запитувана інформація до обмеженої, у тому числі, конфіденційної інформації, має безпосереднє значення для правильного вирішення спору з приводу оскарження відмови розпорядника у наданні публічної інформації.

16. Судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду адміністративної справи не було у повній мірі досліджено Грантовий договір №2015/356-426, укладений між Тернопільською міською радою та Європейським Союзом з додатками, на виконання якого, як стверджує відповідач, ним підписаний договір оренди №424 від 05.05.2015, що запитувався позивачем.

17. Зокрема, у матеріалах справи міститься лише витяг з цього Грантового договору та додатку ІІ до нього, з яких неможливо з'ясувати ні предмет, ні умови останнього, а відтак і те чи передбачено укладення на його виконання інших правочинів, наприклад, договорів оренди приміщень та чи поширюються на такі правочини вимоги щодо конфіденційності інформації, пов'язаної з впровадженням Грантового договору як це встановлено у статті 5 додатку ІІ до нього.

18. Колегія суддів Верховного Суду враховує те, що пункт 12 частини 1 статті 69-1 Бюджетного кодексу України визначає, що кошти, які надходять до місцевого бюджету в рамках програм допомоги і грантів від Європейського Союзу, належать до надходжень спеціального фонду бюджету, а тому, згідно частини 5 статті 6 і статті 13 Закону №2939-VI, інформація щодо розпорядження суб'єктами владних повноважень такими коштами, які є бюджетними, не підлягає обмеженню.

19. Разом з тим, судами попередніх інстанцій не досліджено докази на підтвердження того, що договір оренди приміщення №424 від 05.05.2015 укладався відповідачем саме на виконання Грантового договору №2015/356-426 і кошти на оплату платежів за ним є бюджетними в розумінні Бюджетного кодексу України.

20. Відповідно до частини 1 статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень, далі - КАС України), доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

21. Згідно з статтею 86 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

22. Таким чином, судами попередніх інстанцій при прийнятті судових рішень допущені порушення норм процесуального права, а саме, статей 11, 69-71, 86, 159 КАС України (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), які унеможливили встановлення фактичних обставин справи, що мали значення для правильного вирішення спору.

23. Як передбачено частинами 1-2 статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

24. Тому, Верховний Суд як суд касаційної інстанцій позбавлений можливості перевіряти правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права інакше, аніж на підставі та в межах встановлених ними фактичних обставин справи чи самостійно їх встановлювати.

25. За змістом пунктів 1, 2 частини 2 статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Згідно частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

26. Отже, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

27. Що стосується аргументів скаржника з приводу помилкового скасування судом апеляційної інстанції постанови Тернопільського окружного адміністративного суду від 13.04.2016, то колегія суддів Верховного Суду зазначає, що у тексті постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.06.2016 невірно вказано найменування суду першої інстанції, постанова якого переглядалась, а саме, замість Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області, зазначено Тернопільський окружний адміністративний суд.

28. Вказана помилка не була виправлена судом апеляційної інстанції у порядку, визначеному статтею 169 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017) чи статтею 253 КАС України (в редакції чинній з 15.12.2017).

29. Частиною 1 статті 184 КАС України (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) визначено, що судом апеляційної інстанції в адміністративних справах є апеляційний адміністративний суд, у межах територіальної юрисдикції якого знаходиться місцевий адміністративний суд (місцевий загальний суд як адміністративний суд чи окружний адміністративний суд), що ухвалив рішення.

30. Згідно статті 159 КАС України (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

31. Тому, допущені судом апеляційної інстанції порушення наведених норм процесуального права призвели до ухвалення незаконного судового рішення.

32. З огляду на це, касаційна скарга підлягає до задоволення частково.

ПОСТАНОВИВ:

33. Касаційну скаргу Тернопільської міської ради задовольнити частково.

34. Постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 13.04.2016 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.06.2016 у справі №607/1302/16-а за позовом ОСОБА_4 до Тернопільської міської ради про визнання відмови протиправною, зобов'язання вчинити певні дії скасувати та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

35. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич ,

Судді Верховного Суду