Постанова

від 25.01.2019 по справі 820/5866/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 січня 2019 року

Київ

справа №820/5866/17

провадження №К/9901/52015/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом приватного нотаріуса Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України, третя особа: Державне підприємство "Національні інформаційні системи" про скасування наказу, за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Панченко О.В., Бадюкова Ю.В., Тітова О.М. від 23 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Жигилія С.П., Спаскіна О.А., Перцової Т.С. від 26 квітня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Приватний нотаріус Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_2.) звернулась до суду до Міністерства юстиції України (далі по тексту - відповідач) з адміністративним позовом, в якому просила суд скасувати Наказ відповідача № 3656/5 від 20.11.2017 про тимчасове блокування до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державного реєстратора-приватного нотаріуса Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що 28.11.2017 року їй стало відомо з інформації, що міститься на сайті Міністерства юстиції України, що наказом №3656/5 від 20.11.2017 позивачу тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на три місяці. Позивач, вважаючи зазначений наказ незаконним та необґрунтованим, звернулась до суду з даним позовом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, адміністративний позов приватного нотаріуса Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2 - задоволено. Скасовано Наказ Міністерства юстиції України №3656/5 від 20.11.2017 про тимчасове блокування до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державного реєстратора-приватного нотаріуса Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суди виходили з того, що оскаржуваний наказ не є співрозмірним з тим порушенням, які вчинив приватний нотаріус і з тими санкціями, які були до нього застосовані. Крім того, суди зазначили про незабезпечення участі позивача у процесі прийняття оскаржуваного рішення, у зв'язку з чим відновлено доступ позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Міністерство юстиції України звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, ухвалити нове рішення у справі про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з наказом відповідача - Міністерства юстиції України, №3014/17 від 28.08.2017 позивач був включений до переліку державних реєстраторів та суб'єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Результати проведеного працівником відповідача моніторингу оформлені актом від 17.10.2017, за висновками якого в діяльності позивача як приватного нотаріуса при виконанні функцій державного реєстратора наявні порушення Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Порядку №1127, Порядку №1141.

Наказом відповідача від 02.11.2017 №4217/7 була призначена камеральна перевірка державного реєстратора - приватного нотаріуса Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2.

Копія наказу №4217/17 від 02.11.2017 Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2 була направлена позивачу 03.11.2017, про що свідчить супровідний лист. Вказаний наказ був отриманий позивачем 27.11.2017.

Відповідачем виявлені порушення вимог ст.10, 16, 18 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень під час розгляду заяв про державну реєстрацію іншого речового права та заяв про реєстрацію обтяження №№21775568, 21775359, 21775139, 21774952, 21774735, 21774348, 21774105, 21773716, 21773582, 21773490, а саме: не виготовлення електронних копій документів, поданих заявником для проведення реєстраційних дій, про що свідчить відсутність зазначених документів у пункті меню "Супровідні документи" Державного реєстру заяв як інформаційної системи.

Крім того, відповідач зазначає про відсутність електронних копій документів у заявах №№22494235, 22493491, 22491385, 22490552, 22688840, 22689382, 22689763, 22690045, 22690332, 22690610, 22690878, 22691121, 22691389, 22691642, 22691936, 22692164, 22692362, 22692601, 22692854, 22623041, 22693227, 22693400.

У ході перевірки Комісією встановлено, що за заявами №№25001322, 25001857, 25019485, 25020808, 24952739, 24848908, 24759038, 24759937, 24611099, 24528503, 24450615, відсутній пошук зареєстрованих обтяжень прав суб'єкта (набувача за договором); при відкритті розділів №1106751163206 на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1, №1112301063206 на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_2, №1142833963110 на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_3, №1363542663239 на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_4, №1371843163110 на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_5, №1359276263110 на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_6 позивачем не було внесено дату державної реєстрації земельної ділянки та найменування органу, що провів державну реєстрацію земельних ділянок.

Відповідно до акту перевірки, приватним нотаріусом при розгляді заяви про державну реєстрацію права власності №22833441 не було здійснено пошук черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв раніше, що, за висновками акту, суперечить положенням п.3 ч.1 ст.18 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень , які передбачають, що при здійсненні державної реєстрації прав, державний реєстратор встановлює черговість розгляду заяв про державну реєстрацію прав, що надійшли на розгляд.

Результати проведеної камеральної перевірки оформлені довідкою від 17.11.2017, за висновками якої в діяльності позивача при виконанні функцій державного реєстратора виявлені порушення, в зв'язку з чим запропоновано заблокувати доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на три місяці.

Наказом відповідача № 3656/5 від 20.11.2017 до позивача, як державного реєстратора, було застосовано міру юридичної відповідальності у вигляді тимчасового блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на три місяці.

Як з'ясовано судами, юридичною підставою для прийняття цього наказу суб'єктом владних повноважень обрано положення ст.37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", а фактичною підставою слугували висновки довідки від 17.11.2017 року про вчинення вищезазначених порушень.

Не погодившись з прийнятим відповідачем рішенням, позивач звернувся з даним позовом до суду про його скасування.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

5. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення від 20.11.2017 прийнято відповідачем правомірно, у зв'язку із виявленням в ході перевірки низки порушень в діяльності ОСОБА_2, як державного реєстратора, та застосування до позивача одного із передбачених заходів реагування, який, в свою чергу, є найменш суворим.

6. Приватним нотаріусом Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2 подано відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено про правомірність рішень судів попередніх інстанцій та відсутність підстав для їх скасування.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

7. Статтею 37-1 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень встановлено, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав. За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав.

За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про, зокрема, тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав (п. 1 ч. 2 ст. 37-1).

Технічний адміністратор Державного реєстру прав у день надходження рішення, передбаченого пунктом 1 частини другої цієї статті, забезпечує їх негайне виконання. Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України.

8. Стаття 38 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень визначає, що державні реєстратори, суб'єкти державної реєстрації прав за порушення законодавства у сфері державної реєстрації прав несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність у порядку, встановленому законом.

9. Порядком здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990, визначено процедуру здійснення Міністерством юстиції України контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - державна реєстрація), відповідно до Законів України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень , Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань .

10. Положеннями пунктів 4-5 Порядку №990 передбачено, що моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб'єкти державної реєстрації, визначені Мін'юстом.

За результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін'юсту, що проводила такий моніторинг. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб'єктів державної реєстрації.

Пунктами 6,7 Порядку №990 визначено, що камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін'юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін'юсту. Наказ Мін'юсту про проведення камеральної перевірки в обов'язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті.

Копія наказу Мін'юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб'єкту державної реєстрації.

11. Згідно з приписами статті 16 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" передбачено, що при прийнятті заяв у паперовій формі обов'язково виготовляються електронні копії документів, поданих заявником для проведення реєстраційних дій. Електронні копії документів виготовляються шляхом сканування з подальшим їх розміщенням у Державному реєстрі прав. У базі даних заяв також реєструються рішення судів, заяви власників об'єктів нерухомого майна про заборону вчинення реєстраційних дій, рішення судів про скасування відповідних рішень судів, заяви власників об'єктів нерухомого майна про відкликання власних заяв про заборону вчинення реєстраційних дій.

12. Відповідно до п.29 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1141, з метою проведення державної реєстрації виникнення права власності державний реєстратор вносить до запису про нерухоме майно наступні відомості щодо земельної ділянки: дата державної реєстрації земельної ділянки; найменування органу, що провів державну реєстрацію земельної ділянки; кадастровий номер земельної ділянки; площа земельної ділянки; цільове призначення земельної ділянки; місцезнаходження земельної ділянки; підстава для внесення запису про нерухоме майно: назва рішення; дата формування рішення; індексний номер рішення; прізвище, ім'я та по батькові державного реєстратора; найменування органу державної реєстрації прав або найменування нотаріальної контори, назва нотаріального округу.

Згідно з п.12 Положення №1141, під час проведення державної реєстрації прав державний реєстратор додатково здійснює пошук інших заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень на те саме майно та рішень судів про заборону вчинення дій, пов'язаних з державною реєстрацією таких прав, у базі даних про реєстрацію заяв і запитів.

13. У разі, якщо під час розгляду заяви про державну реєстрацію прав на нерухоме майно державним реєстратором встановлено наявність зареєстрованих у Державному реєстрі прав інших заяв про державну реєстрацію прав на це саме майно, заяви розглядаються в порядку черговості їх надходження. Наступна заява розглядається тільки після прийняття державним реєстратором рішення про державну реєстрацію прав або про відмову в такій реєстрації щодо заяви, зареєстрованої в Державному реєстрі прав раніше.

Черговість розгляду заяв щодо одного об'єкта нерухомого майна застосовується як під час розгляду заяв про державну реєстрацію права власності та інших речових прав, так і під час розгляду заяв про державну реєстрацію обтяжень таких прав (ч.8 ст.18 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень").

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

14. Аналіз наведених норми дає підстави зробити висновок про те, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України шляхом моніторингу реєстраційних дій за шістьма критеріями, визначеними Порядком №990.

15. Оскаржуваний наказ прийнято відповідно до Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень , підставою для якого є наявність у діях державного реєстратора порушення порядку державної реєстрації прав.

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій наявність порушень порядку державної реєстрації прав приватним нотаріусом Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2, які зазначені у довідці від 17.11.2017, не спростовано.

Наказ відповідача № 3656/5 від 20.11.2017 складено на підставі довідки від 17.11.2017 за результатами камеральної перевірки, яка містить виклад встановлених порушень з боку позивача, норми, що регулюють відповідальність за ці порушення та вид дисциплінарного стягнення, а саме: пропозицію тимчасово заблокувати доступ позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці.

Отже, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що спірний наказ є невмотивованим, не підтверджений належними доказами та без законодавчого обґрунтування.

При цьому, суд вважає, що відсутність будь-яких відомостей про негативні наслідки здійснених позивачем порушень, зокрема, порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб не може бути підставою звільнення позивача від застосування санкцій, передбачених статтею 37-1 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень .

16. Щодо пропорційності застосованої у наказі санкції та обґрунтованості строку встановлення такого обмеження, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Статтею 37-1 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень не визначено граничних строків застосування санкції у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.

Колегія суддів вважає, що в даному випадку у суб'єкта владних повноважень наявне законодавчо закріплене право адміністративного розсуду щодо встановлення строку блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.

Отже, відповідач встановив термін обмеження, виходячи з типу порушення, його систематичності, сукупності з іншими порушеннями, співрозмірності порушення з можливими негативними наслідками та на власний розсуд визначив за доцільне застосувати до позивача санкцію у вигляді блокування доступу до державного реєстру строком на 3 місяці, що відповідає вимогам чинного законодавства.

При цьому, колегія суддів погоджується з доводами відповідача, що застосований до позивача захід реагування, що передбачений статтею 37-1 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень , є найменш суворим та пропорційним до вчиненого порушення.

17. Також є необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про незабезпечення участі позивача у процесі прийняття оскаржуваного рішення як на підставу його скасування, оскільки нормами Порядку №990 визначено лише обов'язок розміщення наказу на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та направлення державному реєстратору копії наказу про проведення камеральної перевірки, що було виконано відповідачем.

18. З огляду на викладені обставини, колегія суддів вважає, що Наказ відповідача № 3656/5 від 20.11.2017 про тимчасове блокування до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державного реєстратора-приватного нотаріуса Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2 є таким, що прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано; пропорційно; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

19. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, у зв'язку з чим судові рішення підлягають скасуванню в повному обсязі з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року - скасувати.

Ухвалити нове рішення.

В задоволенні позовних вимог приватного нотаріуса Лозівського міського нотаріального округу Харківської області ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України, третя особа: Державне підприємство "Національні інформаційні системи" про скасування наказу - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В.Коваленко

Судді: М.М.Гімон

Л.Л.Мороз