Постанова

від 24.01.2019 по справі 278/2802/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 січня 2019 року

Київ

справа №278/2802/17

адміністративне провадження №К/9901/54735/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №278/2802/17

за позовом ОСОБА_1 до Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського районного суду Житомирської області (ухвалене у складі: головуючого судді - Дубовік О. М.) від 16 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді -Мацького Є.М., суддів: Шевчук С.М., Шидловського В.Б.) від 04 червня 2018 року,

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо не проведення затвердження регламенту Іванівської сільської ради та статуту Іванівської сільської ради, звітування за фінансово-господарську діяльність за 2015-2016 роки;

- зобов'язати Іванівську сільську раду Житомирського району Житомирської області винести на розгляд засідання сесії питання про затвердження регламенту Іванівської сільської ради та статуту територіальної громади Іванівської сільської ради;

- зобов'язати Іванівську сільську раду Житомирського району Житомирської області заслухати звіт сільського голови про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами ради за 2015-2017 роки.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач 10 жовтня 2017 року звернувся до голови сільської ради Кузовкової Л. О. із запитом про надання копії фінансового звіту господарської діяльності сільського голови за 2016 рік. На вказаний запит позивачу повідомили, що голова сільської ради усно прозвітувала перед громадою про свою фінансово-господарську діяльність за 2015-2016 роки.

Така відповідь, на думку позивача, є відмовою в наданні інформації, оскільки на голова сільради не звітувала перед громадою про свою діяльність за 2015-2016 роки.

На наступне звернення позивача щодо надання статуту громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, а також копій документів, якими визначено порядок проведення громадських слухань, йому повідомили про неможливість їх надання у зв'язку з тим, що останні не затверджувались радою.

Крім того, позивач вказує, що загальні збори сільської ради жодного разу не скликались, громадських слухань не проводилось.

Дані обставини призвели до того, що позивач та інші мешканці села позбавлені можливості безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення, а також права ініціювати розгляд в раді будь-які питання, віднесені до місцевого самоврядування.

Відсутність статуту та регламенту ради унеможливлюють проведення громадських слухань з актуальних питань.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Житомирського районного суду Житомирської області від 16 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Рішення судів мотивовані тим, що суб'єктом владних повноважень не було допущено порушення прав позивача, а відтак позовні вимоги є безпідставними.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 02 липня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1.

6. У касаційній скарзі скаржник просить рішення Житомирського районного суду Житомирської області від 16 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

7. Ухвалою Верховного Суду від 04 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 та установлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

8. Відповідач відзив на касаційну скаргу не надавав.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

А. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що бездіяльність відповідача щодо незатвердження статуту та регламенту сільської ради унеможливлює проведення громадських слухань та участі у вирішенні актуальних питань місцевого значення.

Касатор зазначив, що відсутність статуту ради, в якому, відповідно до закону, визначається порядок проведення громадських слухань, призводить до того, що низка важливих рішень Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, зокрема, стосовно передачі земельних ділянок із комунальної власності у приватну власність юридичним особам, приймається без проведення громадських слухань.

Крім того, в порушення норм Закону України Про доступ до публічної інформації відповідачем не було оприлюднено звітів та інших рішень, що стосуються фінансово-господарської діяльності ради.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. ОСОБА_1 звернувся до голови Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області Кузовкової Лариси Олексіївни з письмовими запитими, в яких згідно вимог Законів України "Про доступ до публічної інформації" та "Про місцеве самоврядування" просив:

надати копію фінансового звіту господарської діяльності голови Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області за 2016 рік, який був доведений до жителів села Іванівка 30 вересня 2017 року (а.с.5);

надати копію статуту територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області (а.с.7);

надати копії документів, якими визначено порядок проведення громадських слухань територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області (а.с.9).

Листом Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області за вих. №6 від 18 жовтня 2017 року позивача повідомлено, що сільським головою Кузовковою Л.О. 30 вересня 2017 року було усно прозвітовано про роботу за 2016 та I півріччя 2017 року. Також звернено увагу позивача, що згідно з записом у протоколі зборів громадян села Іванівка від 30 вересня 2017 року останній був присутній на даних зборах (а.с.6).

Листом Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області за вих. №8 від 18 жовтня 2017 року ОСОБА_1 повідомлено, що статут територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області не затверджувався (а.с.8).

Листом Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області за вих. №7 від 18 жовтня 2017 року позивача повідомлено, що порядок проведення громадських слухань сільською радою не затверджувався. Громадські слухання на території Іванівської сільської ради проводяться згідно статті 13 Закону України "Про місцеве самоврядування" (а.с.10).

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

11. Конституція України

11.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11.2. Частина перша статті 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

11.3. Частина третя статті 140. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

11.4. Частина перша статті 143. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

12. Кодекс адміністративного судочинства України

12.1. Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

13. Закон України Про місцеве самоврядування від 21.05.1997 №280/97-ВР

13.1. Статті 2. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

13.2. Частини 1, 3 статті 12. Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

13.3. Стаття 13. Територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік.

Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

13.4. Частина перша статті 19. З метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста.

13.5. Частина третя статті 24. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

13.6. Пункт перший частини 1 статті 26. Регламент ради затверджується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

13.7. Частина 7 статті 42. Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

15. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на наступне.

Щодо позовних вимог, які стосуються питання затвердження регламенту Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, суди попередніх інстанцій, відмовляючи у їх задоволенні, вірно виходили з того, що такий регламент уже затверджений рішенням відповідача від 25.12.2015 року (а.с.64-94).

В частині позовних вимог про зобов'язання Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області заслухати звіт сільського голови про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами ради за 2015-2017 роки колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для їх задоволення з огляду на те, що зобов'язанню вчинити певні дії обов'язково має передувати бездіяльність суб'єкта владних повноважень.

Підставою для вимоги про зобов'язання Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області заслухати звіт сільського голови мало б бути уникання сільської ради від заслуховування звіту голови або відмова від такого заслуховування.

Проте, як встановлено судами, із протоколу загальних зборів громадян села Іванівка від 30 вересня 2017 року вбачається, що голова Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області Кузовкова Лариса Олексіївна звітувала про проведену роботу перед громадянами (в тому числі і перед позивачем).

Разом з тим, стосовно вимог позивача в частині затвердження статуту сільської ради, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Як вбачається із позовної заяви та касаційної скарги, підставами для звернення позивача до суду стало те, що він, як мешканець та член територіальної громади жителів села Іванівка Житомирського району Житомирської області, фактично позбавлених можливості приймати участь у вирішенні актуальних питань місцевого значення шляхом проведення громадських слухань, оскільки порядок їх проведення не врегульований жодним із нормативних актів сільської ради.

З цього приводу Верховний Суд зазначає, що згідно частини другої статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка ратифікована Законом України "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" від 15 липня 1997 року №452/97-ВР, органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

При цьому, Законом України Про місцеве самоврядування передбачено право територіальної громади не рідше одного разу на рік проводити громадські слухання.

Законодавчо закріплене право територіальної громади на проведення громадських слухань є однією із форм безпосередньої участі громади та кожного окремого її члена у вирішенні питань місцевого значення. Відповідно, питання можливості практичної реалізації даного права має визначальне значення для становлення демократичної держави та громадянського суспільства.

Колегія суддів наголошує, що саме по собі визначення на законодавчому рівні права на громадські слухання є недостатнім без закріплення ефективного механізму його реалізації.

Так, стаття 13 Закону України Про місцеве самоврядування встановлює, що порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Разом з тим, суди попередніх інстанцій, із посиланням на частину 1 статті 19 Закону України "Про місцеве самоврядування", дійшли висновку про відсутність імперативного обов'язку відповідача щодо прийняття статуту.

Проте, в контексті даної справи, а саме - вирішення питання щодо реалізації права на проведення громадських слухань, суди не дослідили яким чином та на підставі якого розпорядчого акту, за відсутності статуту сільської ради, врегульований порядок проведення громадських слухань територіальної громади жителів села Іванівка Житомирського району Житомирської області.

16. Частиною другою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

17. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов'язання Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області винести на розгляд засідання сесії питання про затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради, направивши справу в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції.

18. В решті рішення судів попередніх інстанцій слід залишити без змін.

19. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

2. Рішення Житомирського районного суду Житомирської області від 16 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року - скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов'язання Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області винести на розгляд засідання сесії питання про затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради, справу у цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

3. В іншій частині рішення Житомирського районного суду Житомирської області від 16 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року у справі №278/2802/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх