Постанова

від 24.09.2019 по справі 278/2802/17

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 278/2802/17 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Горовенко Анна Василівна

Суддя-доповідач - Охрімчук І.Г.

24 вересня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Охрімчук І.Г.

суддів: Капустинського М.М. Моніча Б.С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 травня 2019 року (повний текст рішення складено 27.05.2019 року, м. Житомир) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання бездіяльності щодо не затвердження статуту територіальної громади протиправною та зобов`язання вчинити дії щодо затвердження статуту територіальної громади,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 у листопаді 2017 року звернувся до суду з позовом до Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо не проведення затвердження регламенту Іванівської сільської ради та статуту Іванівської сільської ради, звітування за фінансово-господарську діяльність за 2015-2016 років;

- зобов`язати Іванівську сільську раду Житомирського району Житомирської області винести на розгляд засідання сесії питання про затвердження регламенту Іванівської сільської ради та статуту територіальної громади Іванівської сільської ради;

- зобов`язати Іванівську сільську раду Житомирського району Житомирської області заслухати звіт сільського голови про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами ради за 2015-2017 роки.

Водночас, у прохальній частині позовної заяви, просив суд встановити судовий контроль за виконанням рішення суду шляхом зобов`язання відповідача подати звіт про виконання рішення суду, після набрання ним законної сили.

Відповідно до рішення Житомирського районного суду Житомирської області від 16.02.2018 у справі №278/2802/17, залишеного без змін згідно із постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04.06.2018, у задоволенні позову ОСОБА_1 до Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, - відмовлено (т.1 а.с.163, 164-167, 199, 200-201).

Верховним Судом 24.01.2019 за результатами розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 рішення Житомирського районного суду Житомирської області від 16 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов"язання Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області винести на розгляд засідання сесії питання про затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради, справу у цій частині направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. В іншій частині судові рішення суду першої та апеляційної інстанції залишено без змін (т.1 а.с. 231-241).

Згідно з ухвалою Житомирського районного суду Житомирської області від 18.02.2019 справу №278/2802/17 передано для розгляду до Житомирського окружного адміністративного суду на підставі п.2 ч.1 ст.29 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ухвали Житомирського окружного адміністративного суду від 19.03.2019 адміністративну справу №278/2802/17 прийнято до провадження та призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 18.04.2019 за правилами загального позовного провадження.

Позивач та представник позивача в судовому засіданні суду першої інстанції позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо не затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області та зобов"язання Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області винести на розгляд сесії питання про затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області підтримали та просили його задовольнити з підстав викладених у позовній заяві. Зазначали, що бездіяльність відповідача щодо не затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради унеможливлює реалізацію громадянами права на проведення та участь у громадських слуханнях при вирішенні актуальних питань місцевого значення. Також вказували, що відсутність статуту територіальної громади Іванівської сільської ради, в якому було б визначено порядок проведення громадських слухань призводить до того, що низка важливих рішень Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, зокрема, стосовно передачі земельних ділянок із комунальної власності у приватну власність юридичним особам, приймається без проведення громадських слухань.

Представник відповідача в судовому засіданні суду першої інстанції проти задоволення позовних вимог заперечував з підстав, викладених у письмових запереченнях на позовну заяву. В обґрунтування зазначив, що прийняття статуту територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, не є обов`язком відповідача. Окрім того зазначає, що позивач не звертався до відповідача з ініціативою про проведення громадських слухань чи загальних зборів територіальної громади Іванівської сільської ради. Також вказав, що позивач не позбавлений права, звернутися до відповідача з власної ініціативи та сприяти проведенню громадських слухань. З огляду на викладене, на думку представника відповідача, є незрозумілим, які саме права позивача порушені, відсутність статуту територіальної громади не є підставою для задоволення позовних вимог.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17.05.2019 року позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідент.код НОМЕР_1 ) до Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області (вул.Островського, 58-б, с.Іванівка, Житомирський район, Житомирська область,12415, код ЄДРПОУ 04348486) про визнання бездіяльності щодо не затвердження статуту територіальної громади протиправною та зобов`язання вчинити дії щодо затвердження статуту територіальної громади, - задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо не затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Зобов"язано Іванівську сільську раду Житомирського району Житомирської області винести на розгляд сесії питання про затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Не погоджуючись із судовим рішенням, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17.05.2019 року та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. В обгрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що позивач не звертався до Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області із проханням затвердити Статут сільської чи провести громадські слухання, а лише просив надати інформацію у відповідності до ЗУ "Про доступ ло публічної інформації" яку і отримав. В свою чергу, відповідач не порушив своїми рішеннями, дією чи бездіяльністю права ОСОБА_1 , оскільки останній не вимагав прийняти якісь рішення або вчинити певні дії.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 року відкрито апеляційне провадження, а ухвалою суду від 10.09.2019 року призначено до апеляційного розгляду.

Позивач, скористався своїм правом та надіслав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому посилався на те, що ОСОБА_1 та інших мешканців села позбавили безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення, позбавила права ініціювати розгляд в раді будь-які питання, віднесені до місцевого самоврядування. Так, як відсутній Статут, відсутній затверджений та відповідно оприлюднений Регламент ради, а отже відсутній порядок проведення громадських слухань, чим позбавлено права проводити громадські слухання з актуальних питань.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін з таких підстав.

Направляючи справу на новий розгляд в частині позовних вимог про зобов"язання Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області винести на розгляд засідання сесії питання про затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради, справу у цій частині направлено на новий розгляд до суду першої інстанції, Верховний Суд в постанові від 24.01.2019 вказав, що при вирішенні питання щодо реалізації права на проведення громадських слухань, суди не дослідили яким чином та на підставі якого розпорядчого акту, за відсутності статуту сільської ради, врегульований порядок проведення громадських слухань територіальної громади жителів села Іванівка Житомирського району Житомирської області.

Судами встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 звернувся до голови Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області Кузовкової Л.О . з письмовими запитами, в яких згідно з вимогами Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Закону України Про місцеве самоврядування в Україні просив: надати копію статуту територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області (т.1 а.с.7); надати копію документа, яким визначено порядок проведення громадських слухань територіальною громадою Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, у разі відсутності такого документа, надати інформацію про порядок проведення громадських слухань (т.1 а.с.9). Листом від 18 жовтня 2017 року за вих.№8 Іванівська сільська рада Житомирського району Житомирської області (далі - Іванівська сільська рада) повідомила позивачу, що статут Іванівської сільської ради не затверджувався, Іванівська сільська рада діє згідно з Законом України Про місцеве самоврядування України (т.1 а.с.8). У листі від 18 жовтня 2017 року за вих.№7 Іванівська сільська рада повідомила ОСОБА_1 , що порядок проведення громадських слухань сільською радою не затверджувався. Громадські слухання на території Іванівської сільської ради проводяться згідно зі ст.13 Закону України "Про місцеве самоврядування" (т.1 а.с.10).

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів вважає за доцільне звернути увагу на таке.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно з частиною 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Частиною 1 статті 143 Конституції України визначено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Відповідно до ст.2 Закону України Про місцеве самоврядування від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон України Про місцеве самоврядування ) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 13 Закону України Про місцеве самоврядування визначено, що територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Відповідно до частини 1 статті 19 Закону України Про місцеве самоврядування з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста.

Позивач зауважив, що підставою для його звернення до суду стало те, що він, як мешканець та член територіальної громади жителів села Іванівка Житомирського району Житомирської області, фактично позбавлений можливості приймати участь у вирішенні актуальних питань місцевого значення шляхом проведення громадських слухань, оскільки порядок їх проведення не врегульований жодним із нормативних актів сільської ради.

Суд враховує, що згідно з ч. 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка ратифікована Законом України "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" від 15 липня 1997 року №452/97-ВР, органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. При цьому, Законом України Про місцеве самоврядування передбачено право територіальної громади не рідше одного разу на рік проводити громадські слухання.

Колегія суддів враховує, що законодавчо закріплене право територіальної громади на проведення громадських слухань є однією із форм безпосередньої участі громади та кожного окремого її члена у вирішенні питань місцевого значення. Відповідно, питання можливості практичної реалізації даного права має визначальне значення для становлення демократичної держави та громадянського суспільства.

Верховний Суд під час розгляду даної справи зазначив, що саме по собі визначення на законодавчому рівні права на громадські слухання є недостатнім без закріплення ефективного механізму його реалізації. Так, стаття 13 Закону України Про місцеве самоврядування встановлює, що порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Відповідач пояснив, що статут територіальної громади Іванівської сільської ради статуту не затверджений, жодного іншого розпорядчого документу, яким врегульовано порядок проведення громадських слухань територіальної громади жителів села Іванівка, немає. На запитання позивача, чи проводились в селі Іванівка Житомирського району Житомирської області після 13.06.2017 загальні збори територіальної громади Іванівської сільської ради, представник відповідача пояснив, що на запитання, зауваження, заяви жителів села Іванівка відповідач реагує відповідно до ст.5 Регламенту Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області VІІ скликання, шляхом надання відповіді на запит.

Підсумовуючи викладене, Іванівська сільська рада, як орган місцевого самоврядування, який створений для самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України, зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, зокрема, для сприяння практичної реалізації права територіальної громади на проведення громадських слухань.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо не затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області. Саме тому, з метою забезпечення можливості практичної реалізації права жителів територіальної громади приймати участь під час вирішення питань місцевого значення, шляхом безпосередньої участі при проведенні громадських слухань, відповідачу необхідно затвердити документ в якому безпосередньо, буде передбачений порядок організації громадських слухань.

"Ефективний засіб правого захисту" у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі. Відтак, застосовуючи механізм захисту права та його ефективного відновлення, порушеного суб`єктом владних повноважень, суд дійшов вірного висновку зобов`язати Іванівську сільську раду винести на розгляд сесії питання про затвердження статуту територіальної громади Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області. Покладення такого обов`язку на відповідача не є перебиранням функції іншого суб`єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб`єкта та зобов`язанням його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу, з огляду на обов`язковість ефективного механізму захисту порушеного права.

Стосовно встановлення судового контролю за виконанням рішення та подання відповідачем звіту про виконання рішення, на підставі ст.382 КАС України, суд першої інстанції в рішенні зазначив, що відсутні підстави для зобов`язання відповідача подати звіт про виконання рішення суду, після набрання ним законної сили, рішення суду першої інстанції в цій частині сторонами не оскаржується тому не є предметом розгляду в суді апеляційної інстанції.

Частиною 1 та 2 ст. 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідачем в порушення ч. 2 ст. 77 КАС не доведено правомірність своїх дій при вирішенні питання щодо не затвердження статуту територіальної громади, тому позовні вимоги ОСОБА_1 підлягали задоволенню.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не впливають на правильність прийнятого судового рішення. Рішення ухвалено судом першої інстанції з додержанням вимог матеріального та процесуального права, підстави для її скасування відсутні.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Іванівської сільської ради Житомирського району Житомирської області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 травня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 24 вересня 2019 року.

Головуючий Охрімчук І.Г. Судді Капустинський М.М. Моніч Б.С.