Постанова

від 11.02.2019 по справі 813/2441/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2019 рокуЛьвів№ 857/3514/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сапіги В.П.,

суддів: Довгої О.І., Запотічного І.І.,

за участі: секретаря судових засідань ОСОБА_1,

представник позивача ОСОБА_2,

представників відповідача ОСОБА_3, ОСОБА_4

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Павлівської сільської ради Радехівського району на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року, ухвалене під головуванням судді Кухар Н.А. в м. Львові о 11 год. 03 хв., повний текст виготовлено 12.10.2018р. у справі за адміністративним позовом Павлівської сільської ради Радехівського району до Львівської обласної державної адміністрації, третьої особи на стороні позивача ОСОБА_5 сільської ради Радехівського району про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

11.06.2018 Павлівська сільська рада Радехівського району Львівської області звернулася в суд з адміністративним позовом до Львівської обласної державної адміністрації, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - ОСОБА_5 сільської ради Радехівського району Львівської області про визнання протиправним та скасування розпорядження від 21.12.2017 № 1291/0/5-17 щодо невідповідності Конституції та законам України проектів рішень Про добровільне об'єднання територіальних громад та зобов'язання повторно розглянути і надати висновок щодо відповідності поданих Павліською сільською радою Радехівського району Львівської області 30.01.2017 року за № 25/02.19 проектів рішень добровільного об'єднання села Станин ОСОБА_5 сільської ради, села Павлів Павлівської сільської ради в Павлівську територіальну громаду з адміністративним центром у с. Павлів Конституції та законам України.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року відмовлено в задоволенні позовних вимог з тих підстав, що у розпорядженнях Павлівської та ОСОБА_5 сільських рад від 22.08.2016 року № 61 та від 07.09.2016 року № 47 не вказано відповідальних осіб за проведення обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад та інших визначених Порядком даних, що є порушенням встановлених вимог.

Також вимога позивача про зобов'язання відповідача повторно розглянути і надати позитивний висновок щодо відповідності поданих Павлівською сільською радою Радехівського району Львівської області 30.01.2017 року за № 25/02.19 проектів рішень, відноситься до виключних, дискреційних повноважень субєкта владних повноважень та розцінюється судом саме як вимога про втручання в дискреційні повноваження відповідача, що виходить за межі завдань адміністративного судочинства та, відповідно не може бути задоволена.

Не погодившись з ухваленим рішенням, його оскаржив позивач, подавши апеляційну скаргу. Вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, судом порушено норми матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим просить його скасувати і прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тими ж доводами, що і зазначені в позовній заяві, а саме, що відповідач надаючи висновок щодо невідповідності Конституції України та законам України проектів рішень Про добровільне об єднання територіальних громад повинен був керуватися Перспективним планом формування територій громад Львівської області затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 1158 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 04.12.2015 р. № 1281-р), що був чинним на час виникнення відповідних правовідносин.

При цьому, громадські обговорення були успішно проведені 04 вересня 2016 року на території Павлівської сільської ради Радехівського району Львівської області, а на території ОСОБА_5 сільської ради Радехівського району Львівської області було успішно проведено 08 вересня 2016 року.

Стороною відповідача у встановленому порядку подано відзив на апеляційну скаргу, який суд приймає до уваги.

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів стверджує таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 року визнано протиправними дії Львівської обласної державної адміністрації щодо повернення листом від 14 липня 2017 року №5/34-5091/0/2-17/1-11 Щодо розгляду подання на доопрацювання подання Павлівської сільської ради Радехівського району Львівської області від 30 січня 2017 року №25/02.19 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України. Зобов'язано Львівську обласну державну адміністрацію повторно розглянути подання Павлівської сільської ради Радехівського району Львівської області від 30 січня 2017 року №25/02.19 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, та надати відповідний висновок.

На виконання наведеної постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 року Львівська обласна державна адміністрація повторно розглянула подання Павлівської сільської ради Радехівського району Львівської області від 30 січня 2017 року №25/02.19 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України та надано відповідний висновок, який супровідним листом від 29.12.2017 за вих.. № 5/7-10020/0/2-17/1-11 скерований голові Павлівської сільської ради ОСОБА_6

Не погодившись з наведеним висновком подання Павлівська сільська рада Радехівського району Львівської області звернулась з даним позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції прийшов до висновку, що стороною позивача та третьою особою, зокрема порушено вимоги п.5 Порядку проведення громадських обговорень з питань, добровільного об'єднання територіальних громад, а саме не вказано відповідальних осіб за проведення обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад та інших вимог.

Перевіряючи законність та обґрунтованість прийнятого судом першої інстанції оскаржуваного рішення, колегія суддів вважає, що такий висновок суду першої інстанції відповідає фактичним обставинам справи, нормам матеріального права та є правильними з огляду на таке.

Відповідно до частини 1 статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно зі статтею 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно ч.ч. 1,2 ст.77 КАС кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Правовідносини, які виникли між сторонами врегульовуються Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та Законом України "Про місцеві державні адміністрації".

Статтею 2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено принципи добровільного об'єднання територіальних громад. Так, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно ст. 4 цього Закону, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися; 3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Адміністративним центром об'єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об'єднаної територіальної громади.

Добровільне об'єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Найменування об'єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

Суд першої інстанції підставно зазначив, що при розгляді подання щодо відповідності проекту рішення Конституції та Законам України, обласною державною адміністрацією повинні враховуватись вимоги ст. 2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", зокрема, дотримання принципу економічної ефективності при об'єднанні територіальних громад.

Об'єднані територіальні громади отримують до свого бюджету доходи, що визначені ст. 64 Бюджетного кодексу України, це зокрема: акцизний податок, податок на прибуток, податок на майно, єдиний податок, надходження від орендної плати, 60 відсотків податку на доходи фізичних осіб та інші подати, лише у випадку, якщо об'єднані територіальні громади створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

У відповідності до ст. 38 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" обласна державна адміністрація повинна забезпечувати додержання прав і свобод громадян.

Утворення Павлівської об'єднаної територіальної громади не передбачено Перспективним планом формування територій громад Львівської області, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 1158-р ( в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 липня 2017 року № 491-р).

Суд обгрунтовано погодився з позицією відповідача, що таке об'єднання буде вважатися утвореним поза перспективним планом і громада не буде отримувати доходи в місцевий бюджет, що визначено ст. 64 Бюджетного кодексу України.

Суд апеляційної інстанції не приймає до уваги твердження сторони позивача щодо того, що станом на час (31.01.2017р.) подачі до відповідача подання про надання висновку щодо відповідності проектів рішень добровільного об єднання села Станин ОСОБА_5 сільської ради, села Павлів Павлівської сільської ради в Павлівську територіальну громаду з адміністративним центром у с. Павлів Перспективним планом формування територій громад Львівської області було передбачено формування Павлівської територіальної громади, оскільки в даному випадку, станом на 21.12.2017 року розпорядженням КМ України №491-р від 19.07.2017р. не передбачено такої територіальної громади.

Стосовно покликань позивача в апеляційній скарзі на те, що відповідач при прийнятті висновку в порядку ст. 58 Конституції України повинен був керуватись саме розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 1158-р, яке діяло на час отримання відповідачем подання про надання висновку щодо відповідності проектів рішень добровільного об'єднання села Станин ОСОБА_5 сільської ради, села Павлів Павлівської сільської ради в Павлівську територіальну громаду з адміністративним центром у с. Павлів, то таке покликання є надуманим з наступних підстав.

Принцип неприпустимості зворотної дії в часі нормативних актів знайшов своє закріплення в міжнародно-правових актах, зокрема і в Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини (стаття 7).

Правова позиція, яка висловлена Верховним Судом України в постанові від 22 лютого 2017 року у справі № 6-2705цс16, що підтверджує, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

Розпорядження КМ України №491-р від 19.07.2017р. є нормою прямої дії, яка не була та не є скасованою на час прийняття оскаржуваного рішення і нею не передбачено Павлівську територіальну громаду з адміністративним центром у с. Павлів.

Дана позиція наведена в постанові Верховного Суду від 15 березня 2018 року №№826/11136/14.

Одночасно суд першої інстанції підставно звертає увагу на вимоги ст. 5 і 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" за яким визначено, що ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

З матеріалів справи вбачається, що Павлівська та ОСОБА_5 сільські ради Радехівського району Львівської області затвердила Порядок проведення громадських обговорень з питань, добровільного об'єднання територіальних громад.

Відповідно до п. 5 Порядку, проведення громадського обговорення здійснюється за розпорядженням сільського голови. В розпорядженні зазначається: що виноситься на громадське обговорення, час та місце проведення громадського обговорення, поштову адресу та (або) адресу електронної пошти, номер телефону, строк і форму подання пропозицій (зауважень).

Як вбачається із розпорядження голів Павлівської та ОСОБА_5 сільських рад від 22.08.2016 року № 61 та від 07.09.2016 року № 47 не вказано відповідальних осіб за проведення обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад та інших визначених Порядком даних, що є порушенням встановлених вимог.

Одночасно суд аналізуючи вимоги позовної заяви прийшов до обґрунтованого висновку, що вимога позивача про зобов'язання відповідача повторно розглянути і надати позитивний висновок щодо відповідності поданих Павлівською сільською радою Радехівського району Львівської області 30.01.2017 року за № 25/02.19 проектів рішень, відноситься до виключних, дискреційних повноважень суб'єкта владних повноважень та розцінюється судом саме як вимога про втручання в дискреційні повноваження відповідача, що виходить за межі завдань адміністративного судочинства та, відповідно не може бути задоволена.

Оцінюючи наведені апелянтом доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи, наведені в позовній заяві та апеляційній скарзі, були перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі Руїз Торія проти Іспанії , параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні Петриченко проти України (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Оцінюючи в сукупності наведене, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що заявлений позов є безпідставним та необґрунтованим, через що останній не підлягає до задоволення.

Наведене спростовує доводи апеляційної скарги про невідповідність висновків суду першої інстанції нормам матеріального та процесуального права, а тому апеляційний суд не бачить підстав для задоволення апеляційної скарги.

В силу ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.

Керуючись статтями 243, 268, 271, 272, 286, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Павлівської сільської ради Радехівського району Львівської області залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року у справі №813/2441/18 - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя ОСОБА_7 судді ОСОБА_8 ОСОБА_9 Повне судове рішення складено 14.02.2019.