Постанова

від 21.02.2019 по справі 2240/2861/18

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 2240/2861/18

Головуючий у 1-й інстанції: Михайлов О.О.

Суддя-доповідач: Іваненко Т.В.

21 лютого 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Іваненко Т.В.

суддів: Франовської К.С. Кузьменко Л.В. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Шпикуляк Ю.В.,

представників сторін,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Виконавчого комітету Хмельницької міської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року (місце ухвалення рішення - м. Хмельницький, повний текст складено - 02.11.2018) у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства "Лазуріт" до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

В серпні 2018 року Приватне підприємство "Лазуріт" звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради, в якій просило визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 26.07.2018 №569 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011 та №144/ГП-25.1-04 від 24.07.2014, виданих Приватному підприємству "Лазуріт", яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011 на будівництво 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт") та №144/ГП-25.1-04 на будівництво багатоповерхового 40-ка квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт").

В обґрунтування позовних вимог позивач вказував на порушення відповідачем вимог ст. ст. 26, 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", та посилався на відсутність у Виконавчого комітету Хмельницької міської ради були повноважень на скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та прийняття оскаржуваного рішення.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року позовні вимоги Приватного підприємства "Лазуріт" до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 26.07.2018 №569 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011 та №144/ГП-25.1-04 від 24.07.2014, виданих Приватному підприємству "Лазуріт", в частині скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011 на будівництво 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт").

У задоволенні інших позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що рішення Виконавчого комітету Хмельницької міської ради є таким, що прийняте на підставі та в межах повноважень, передбачених ст. 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до якої виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені урахування законних інтересів та вимоги власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва.

Представник відповідача в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги, просив їх задовольнити.

Представник позивача заперечив проти доводів апеляційної скарги, просить залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

Судом встановлено, що Рішенням 22-ої сесії Хмельницької міської ради №30 від 17.12.2008 року вирішено передати в короткострокову оренду ПП "Лазуріт" земельну ділянку площею 1469 кв.м по вул. П.Мирного, 37/1 у м. Хмельницькому для будівництва магазину продовольчих товарів та офісу із земель житлової та громадської забудови.

31.12.2009 року між Хмельницькою міською радою та ПП "Лазуріт" укладено договір оренди землі №040974200409, згідно якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку на підставі рішення 22-ої сесії Хмельницької міської ради №30 від 17.12.2008 року із земель житлової та громадської забудови, яка знаходиться в м. Хмельницькому по вул. П.Мирного, 37/1.

19.05.2011 року управлінням архітектури та містобудування надано ПП "Лазуріт" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №51 на будівництво на земельній ділянці по вул. П. Мирного, 37/1 в м. Хмельницькому 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою.

26.04.2012 року між Хмельницькою міською радою та ПП "Лазуріт" укладено додаткову угоду №681010004000484 про внесення змін до договору оренди землі №040974200409 від 31.12.2009 року на підставі рішення 9-ої сесії Хмельницької міської ради №56 від 10.08.2011 року.

Пункт 8 виклали в новій редакції: "Договір укладено на 5 років до 17.12.2013 року. Після закінчення строку договору орендар має переважне право поновити його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про наміри продовжити його дію."

Пункт 15 виклали в новій редакції: "Земельна ділянка передається в оренду під будівництво 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою."

06.05.2014 року між Хмельницькою міською радою та ПП "Лазуріт" укладено додаткову угоду №499-02-2014/5554142 про поновлення договору оренди землі №040974200409 від 31.12.2009 року. на підставі рішення 32-ої сесії Хмельницької міської ради №78 від 25.12.2013 року, якою поновлено договір оренди на новий термін на 3 роки до 17.12.2016 року.

24.07.2014 року управлінням архітектури та містобудування надано ПП "Лазуріт" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №144/ГП-25.1.04 на будівництво на земельній ділянці по вул. П. Мирного, 37/1 в м. Хмельницькому багатоповерхового 40-ка квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою.

18.11.2016 року ПП "Лазуріт" звернулось до Хмельницької міської ради із клопотанням про поновлення договору оренди землі №040974200409 від 31.12.2009 року на новий термін на 3 роки.

15.12.2016 року департамент архітектури, містобудування та земельних ресурсів листом повідомили ПП "Лазуріт", що їх звернення буде передано на розгляд комісії з питань містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.

25.01.2017р. Хмельницька міська рада рішенням 11-ої сесії №58 вирішила договір оренди землі №040974200409 від 31.12.2009 року не поновлювати у зв'язку із закінченням терміну його дії.

27.01.2017р. Хмельницька міська рада листом повідомила ПП "Лазуріт", що міською радою прийнято рішення про непоновлення договору оренди земельної ділянки.

Рішенням Господарського суду Хмельницькій області, справа №924/107/17 від 03.04.2017 визнано укладеною додаткову угоду до договору оренди землі №040974200409 від 31.12.2009 року із внесеними змінами до договору №681010004000764 від 26.04.2012 року, №499-02-2014/5554142 від 06.05.2014 року. Поновлено договір оренди землі №040974200409 від 31.12.2009 року на новий термін на 3 (три) роки до 17.12.2019 року. Після закінчення строку дії договору орендар має переважне право поновити його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше, ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію.

Визнано незаконним рішення одинадцятої сесії Хмельницької міської ради №58 від 25.01.2017р. в частині непоновлення договору оренди землі №040974200409 від 31.12.2009р., укладеного між Приватним підприємством "Лазуріт" та Хмельницькою міською радою, щодо земельної ділянки по вул. П.Мирного, 37/1 площею 1469 кв.м, та скасовано його.

Постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 03.07.2017 року, в справі №924/107/17, апеляційну скаргу Хмельницької міської ради залишено без задоволення, а рішення господарського суду Хмельницької області від 03.04.2017 р. у справі № 924/107/17 залишено без змін.

Постановою Вищого господарського суду України від 31.10.2017 в справі №924/107/17, постанова Рівненського апеляційного господарського суду від 03.07.17 р. у справі №924/107/17 та рішення господарського суду Хмельницької області від 03.04.2017 р. залишені без змін, а касаційна скарга без задоволення.

Відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Після отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. П. Мирного, 37/1, позивачем було розпочато підготовчі роботи по запланованому будівництву та укладені відповідні договори щодо будівництва 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою.

Рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 26.07.2018 №569 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011 року та №144/ГП-25.1-04 від 24.07.2014, виданих Приватному підприємству "Лазуріт", скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011 року на будівництво 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт") та №144/ГП-25.1-04 від 24.07.2014 року на будівництво багатоповерхового 40-ка квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт").

Вважаючи рішення Виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 26.07.2018 №569 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011 та №144/ГП-25.1-04 від 24.07.2014, виданих Приватному підприємству "Лазуріт" протиправним, позивач звернувся до суду з позовом.

Суд першої інстанції задовольняючи позов частково дійшов висновку, що оскільки на підставі містобудівних умов у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення вже виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, виконавчий комітет ради не мав права скасовувати Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011 року. Акт Департаменту архітектури, будівництва та землеустрою, який є виконавчим органом ради, є актом органу місцевого самоврядування, тому на правовідносини щодо його скасування органом місцевого самоврядування (його виконавчим комітетом) поширюються висновки Конституційного Суду України, викладені у Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Основним законом України, що визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР ).

Відповідно до ч.2 ст.2 Закону №280/97-ВР, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 5 Закону України від 21.05.1997р. № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування визначено, що система місцевого самоврядування включає зокрема виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Згідно з ч. 3 ст.24 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до пункту 1.1 Положення про Департамент архітектури, будівництва та землеустрою, затвердженого рішенням Хмельницької міської ради від 27 вересня 2000 року № 5, Департамент архітектури, будівництва та землеустрою підпорядкований її виконавчому комітету, міському голові.

Отже, в силу положень пункту 3 частини 2 статті 52 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет Хмельницької міської ради має право скасовувати акти підпорядкованого йому Департаменту архітектури, будівництва та землеустрою.

В аспекті конституційного подання (щодо якого прийнято рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009) Конституційний Суд України роз'яснив, що положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Разом з цим, у вказаному рішенні Конституційний Суд України зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що до повноважень Виконавчого комітету Хмельницької міської ради віднесено право скасовувати акти Департаменту архітектури, будівництва та землеустрою, проте право на скасування таких актів відсутнє після їх виконання.

Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011, що видавалися позивачеві на будівництво на земельній ділянці по вул. П. Мирного, 37/1 в м. Хмельницькому багатоповерхового 40-ка квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою, є індивідуальним, тобто ненормативним актом, оскільки він вичерпує свою дію фактом виконання, адресований конкретній особі, замовнику, і не має загальнообов'язкового значення.

На підставі отриманих містобудівних умов та обмежень №51 від 19.05.2011 позивач розпочав проектування об'єкту, уклав ряд договорів, отримав необхідні дозвільні та інші документи.

Оскільки, на підставі містобудівних умов у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення, вже виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, виконавчий комітет ради не мав права скасовувати цей ненормативний акт.

Колегія суддів дійшла висновку, що акт Департаменту архітектури, будівництва та землеустрою, який є виконавчим органом ради, є актом органу місцевого самоврядування, тому на правовідносини щодо його скасування органом місцевого самоврядування (його виконавчим комітетом) поширюються висновки Конституційного Суду України, викладені у Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.

Разом з тим, у статті 3 Конституції України закріплено принцип, згідно якого права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у ст.74 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Враховуючи вищевикладене, аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів дійшла висновку що суд першої інстанції ухвалив законне, обґрунтоване рішення, яке відповідає нормам матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому відсутні підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Виконавчого комітету Хмельницької міської ради залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 26 лютого 2019 року.

Головуючий Іваненко Т.В. Судді Франовська К.С. Кузьменко Л.В.