Постанова

від 19.03.2021 по справі 2240/2861/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2021 року

м. Київ

справа № 2240/2861/18

адміністративне провадження № К/9901/6535/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Кравчука В.М., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 2240/2861/18

за позовом Приватного підприємства "Лазуріт" до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Хмельницької міської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року, прийняте у складі головуючого судді Михайлова О.О. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Іваненко Т.В. суддів: Франовської К.С. Кузьменко Л.В.,

в с т а н о в и в :

В серпні 2018 року Приватне підприємство "Лазуріт" звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради, в якій просило визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 26.07.2018 №569 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 51 від 19.05.2011 та №144/ГП-25.1-04 від 24.07.2014, виданих Приватному підприємству "Лазуріт", яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №51 від 19.05.2011 на будівництво 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт") та №144/ГП-25.1-04 на будівництво багатоповерхового 40-ка квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт").

В обґрунтування позовних вимог позивач вказував на порушення відповідачем вимог ст. ст. 26, 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", та посилався на відсутність у Виконавчого комітету Хмельницької міської ради повноважень на скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та прийняття оскаржуваного рішення.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року, позовні вимоги Приватного підприємства "Лазуріт" до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 26 липня 2018 року № 569 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 51 від 19 травня 2011 року та № 144/ГП-25.1-04 від 24 липня 2014 року, виданих Приватному підприємству "Лазуріт", в частині скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 51 від 19 травня 2011 року на будівництво 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт").

У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Рішенням Хмельницької міської ради від 17 грудня 2008 року № 30 вирішено передати в короткострокову оренду ПП "Лазуріт" земельну ділянку площею 1469 кв.м по вул. П.Мирного, 37/1 у м. Хмельницькому для будівництва магазину продовольчих товарів та офісу із земель житлової та громадської забудови.

31 грудня 2009 року між Хмельницькою міською радою та ПП "Лазуріт" укладено договір оренди землі № 040974200409, згідно якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку на підставі рішення Хмельницької міської ради від 17 грудня 2008 року № 30 із земель житлової та громадської забудови, яка розташована в м. Хмельницькому по вул. П.Мирного, 37/1.

19 травня 2011 року Управлінням архітектури та містобудування надано ПП "Лазуріт" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №51 на будівництво на земельній ділянці по вул. П.Мирного, 37/1 в м. Хмельницькому 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою.

26 квітня 2012 року між Хмельницькою міською радою та ПП "Лазуріт" укладено додаткову угоду № 681010004000484 про внесення змін до договору оренди землі від 31 грудня 2009 року № 040974200409 на підставі рішення Хмельницької міської ради від 10 серпня 2011 року № 56.

Пункт 8 виклали в новій редакції: "Договір укладено на 5 років до 17 грудня 2013 року. Після закінчення строку договору орендар має переважне право поновити його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про наміри продовжити його дію."

Пункт 15 виклали в новій редакції: "Земельна ділянка передається в оренду під будівництво 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою."

06 травня 2014 року між Хмельницькою міською радою та ПП "Лазуріт" укладено додаткову угоду № 499-02-2014/5554142 про поновлення договору оренди землі від 31 грудня 2009 року № 040974200409 на підставі рішення Хмельницької міської ради від 25 грудня 2013 року № 78, якою поновлено договір оренди на новий термін, на 3 роки, а саме до 17 грудня 2016 року.

24 липня 2014 року Управлінням архітектури та містобудування надано ПП "Лазуріт" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 144/ГП-25.1.04 на будівництво на земельній ділянці по вул. П. Мирного, 37/1 в м. Хмельницькому багатоповерхового 40-ка квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою.

18 листопада 2016 року ПП "Лазуріт" звернулось до Хмельницької міської ради із клопотанням про поновлення договору оренди землі від 31 грудня 2009 року № 040974200409 на новий термін на 3 роки.

15 грудня 2016 року департамент архітектури, містобудування та земельних ресурсів листом повідомили ПП "Лазуріт", що їх звернення буде передано на розгляд комісії з питань містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.

25 січня 2017 року Хмельницька міська рада рішенням № 58 вирішила не поновлювати договір оренди землі від 31 грудня 2009 року № 040974200409 у зв`язку із закінченням терміну його дії.

27 січня 2017 року Хмельницька міська рада листом повідомила ПП "Лазуріт", що міською радою прийнято рішення про непоновлення договору оренди земельної ділянки.

Рішенням Господарського суду Хмельницькій області від 03 квітня 2017 року, залишеним без змін постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 03 липня 2017 року та постановою Вищого господарського суду України від 31 жовня 2017 року, справа № 924/107/17, визнано укладеною додаткову угоду до договору оренди землі від 31 грудня 2009 року № 040974200409 із внесеними змінами до договору від 26 квітня 2012 року № 681010004000764, від 06 травня 2014 року № 499-02-2014/5554142. Поновлено договір оренди землі від 31 грудня 2009 року № 040974200409 на новий термін, на 3 роки, а саме до 17 грудня 2019 року. Після закінчення строку дії договору орендар має переважне право поновити його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше, ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію.

Визнано незаконним рішення Хмельницької міської ради від 25 січня 2017 року № 58 в частині непоновлення договору оренди землі від 31 грудня 2009 року № 040974200409, укладеного між Приватним підприємством "Лазуріт" та Хмельницькою міською радою, щодо земельної ділянки по вул. П.Мирного, 37/1 площею 1469 кв.м, та скасовано його.

Після отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. П. Мирного, 37/1, позивачем було розпочато підготовчі роботи по запланованому будівництву та укладені відповідні договори щодо будівництва 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою.

Рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 26 липня 2018 року № 569 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 51 від 19 травня 2011 року та № 144/ГП-25.1-04 від 24 липня 2014 року, виданих Приватному підприємству "Лазуріт", скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 51 від 19 травня 2011 року на будівництво 6-ти поверхового 23-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт") та від 24 липня 2014 року № 144/ГП-25.1-04 на будівництво багатоповерхового 40-ка квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та аптекою по вул. П.Мирного, 37/1 (замовник: приватне підприємство "Лазуріт").

Вважаючи рішення Виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 26 липня 2018 року № 569 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 51 від 19 травня 2011 року та № 144/ГП-25.1-04 від 24 липня 2014 року, виданих Приватному підприємству "Лазуріт" протиправним, позивач звернувся до суду з позовом.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що оскільки на підставі містобудівних умов у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення вже виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, виконавчий комітет ради не мав права скасовувати Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 19 травня 2011 року № 51. Акт Департаменту архітектури, будівництва та землеустрою, який є виконавчим органом ради, є актом органу місцевого самоврядування, тому на правовідносини щодо його скасування органом місцевого самоврядування (його виконавчим комітетом) поширюються висновки Конституційного Суду України, викладені у Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.

У поданій касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.

Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

Основним законом України, що визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР ).

Відповідно до ч.2 ст.2 Закону №280/97-ВР, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 5 Закону України від 21.05.1997р. № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування визначено, що система місцевого самоврядування включає зокрема виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Згідно з ч. 3 ст.24 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до пункту 1.1 Положення про Департамент архітектури, будівництва та землеустрою, затвердженого рішенням Хмельницької міської ради від 27 вересня 2000 року № 5, Департамент архітектури, будівництва та землеустрою підпорядкований її виконавчому комітету, міському голові.

Отже, в силу положень пункту 3 частини 2 статті 52 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет Хмельницької міської ради має право скасовувати акти підпорядкованого йому Департаменту архітектури, будівництва та землеустрою.

В аспекті конституційного подання (щодо якого прийнято рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009) Конституційний Суд України роз`яснив, що положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Разом з цим, у вказаному рішенні Конституційний Суд України зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що до повноважень Виконавчого комітету Хмельницької міської ради віднесено право скасовувати акти Департаменту архітектури, будівництва та землеустрою, проте право на скасування таких актів відсутнє після їх виконання. Крім того, таке право відсутнє, якщо відповідно до приписів рішення органу місцевого самоврядування виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення

У статті 3 Конституції України закріплено принцип, згідно якого права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Колегія суддів дійшла висновку, що акт Департаменту архітектури, будівництва та землеустрою, який є виконавчим органом ради, є актом органу місцевого самоврядування, тому на правовідносини щодо його скасування органом місцевого самоврядування (його виконавчим комітетом) поширюються висновки Конституційного Суду України, викладені у рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.

На підставі отриманих містобудівних умов та обмежень від 19 травня 2011 року № 51 позивач розпочав проектування об`єкту, уклав ряд договорів, отримав необхідні дозвільні та інші документи.

Таким чином, оскільки, на підставі містобудівних умов у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення, вже виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, виконавчий комітет ради не мав права скасовувати цей акт.

Між тим, вказана обставина не унеможливлює оскарження містобудівних умов і бмежень у судовому порядку.

У касаційній скарзі заявник акцентує увагу на тому, що у рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 мова йде про неможливість органів місцевого самоврядування скасовувати саме свої попередні рішення, а не рішення підорядкованих сруктурних підрозділів.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що суд при вирішенні спору застосовує джерала права, зокрема, закони. При цьому, рішення Конституційного Суду України містять положення щодо офіційного тлумачення законів, тобто відкривають шлях до розуміння змісту норми права, однак не є джерелом права.

Слід зазначити, що рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 прийняте з метою офіційного тлумачення норм права виключно в аспекті конституційного подання, а саме стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати чи змінювати саме свої раніше прийняті рішення. Це означає, що предметом розгляду Конституційного Суду України у вказаній справі не було право органу місцевого самоврядування скасовувати чи змінювати раніше прийняті рішення їх структурних підрозділів.

Тому клегія суддів, послуговуючись логікою, що міститься у рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, робить подібні висновки також і щодо права органу місцевого самоврядування скасовувати чи змінювати раніше прийняті рішення їх структурних підрозділів.

Так, суд не вбачає підстав для обмеження тлумачення статті 3 Конституції України та статті 74 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні таким чином, що ці норми означають неможливість органів місцевого самоврядування скасовувати лише свої власні попередні рішення, але не рішення їх підорядкованих сруктурних підрозділів, у впадках якщо ці рішення виконані, або на їх виконання скались певні правовідносини.

Такм чином, суд вважає, що гарантії стосовно неможливосі органів місцевого самоврядування скасовувати попередні рішення, у випадках якщо ці рішення виконані, або на їх виконання скались певні правовідносини, стсуються не лише безпосереднього цих органів місцевого самоврядування, а також і підорядкованих органів місцевого самоврядування.

Суд підтримує висновки судів попередніх інстанцій щодо обгрунтованості позову.

Суд касаційної інстанції, відповідно до положень частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи наведене, касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Хмельницької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року у справі № 2240/2861/18 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.Л. Мороз В.М. Кравчук А.Ю. Бучик