Постанова

від 06.02.2019 по справі 810/3046/17

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 810/3046/17

Провадження № 11-663апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба) на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2017 року (суддя Брагіна О. Є.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2017 року (судді Лічевецький І. О., Мельничук В. П., Мацедонська В. Е.) у справі № 810/3046/17 за позовом Державіаслужби до ОСОБА_3, Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), Києво-Святошинської районної державної адміністрації (далі - Києво-Святошинська РДА), Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельно-комерційна фірма Інвікта (далі - ТОВ БКФ Інвікта ), Софіївсько-Борщагівської сільської ради (далі - Сільрада), треті особи: Служба безпеки України (далі - СБУ), Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, регіональний структурний підрозділ Київцентраеро Державного підприємства обслуговування повітряного руху України, Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт Київ (Жуляни) (далі - Міжнародний аеропорт Київ ), про зобов'язання вчинити певні дії, визнання незаконним і скасування дозволу на будівництво та

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2017 року Державіаслужба звернулася до суду з позовом до ОСОБА_3, ДАБІ України, Києво-Святошинської РДА, ТОВ БКФ Інвікта , Сільради, в якому просила:

- зобов'язати ОСОБА_3 і ТОВ БКФ Інвікта виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року № 45 і № 46, знести самочинне будівництво та привести в попередній стан земельні ділянки за адресами: АДРЕСА_1; АДРЕСА_2; АДРЕСА_3, Житловий комплекс (далі - ЖК) Софія-Клубний ;

- визнати незаконними та скасувати дозволи на виконання будівельних робіт і містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по об'єктам будівництва за вказаними адресами.

Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 08 вересня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2017 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; в редакції, чинній на час прийняття рішень судами) в частині позовних вимог про зобов'язання ОСОБА_3 і ТОВ БКФ Інвікта виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року № 45 і № 46, знести самочинне будівництво та привести в попередній стан земельні ділянки за адресами: АДРЕСА_1; АДРЕСА_2; АДРЕСА_3, ЖК Софія-Клубний .

Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Державіаслужба подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що, приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанції дійшли помилкового висновку про те, що позовна вимога про зобов'язання відповідачів виконати рішення Державіаслужби є похідною від вимоги про знесення самочинного будівництва, а тому не підлягає розгляду за правилами, встановленими КАС України. Зокрема, 18 липня 2017 року Державіаслужба в межах своїх повноважень на підставі частини десятої статті 69 Повітряного кодексу України (далі - ПК України) прийняла рішення № 45 і № 46 про припинення будівництва. Невиконання цих рішень відповідачами стало підставою для звернення до суду з цим позовом. На думку позивача, виходячи з положень статті 50 КАС України, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких, у визначених законами України випадках, одночасно можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи. У зв'язку з викладеним Державіаслужба просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 08 грудня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів , яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII Перехідні положення КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року касаційну скаргу Державіаслужби передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 червня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 червня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.

Відповідачі та треті особи відзивів на касаційну скаргу не надіслали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.

Зі змісту адміністративного позову та доданих до нього матеріалів убачається, що листом від 18 січня 2017 року № 267 Головне управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки СБУ повідомило Державіаслужбу про можливе порушення процедури погодження забудови приаеродромної території Міжнародним аеропортом Київ та іншими забудовниками, що може призвести до виникнення надзвичайних подій на авіаційному транспорті. Зокрема, підприємства-забудовники ігнорують чинні нормативні акти, що регламентують граничні нормативи висотності будівель, авіаційних шумів, електромагнітних випромінювань та здійснюють будівництво без отримання відповідних висновків експлуатантів та Державіаслужби.

На виконання частин другої, третьої статті 69 ПК України та пункту 147 розділу ХІ Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 року № 401, Міжнародним аеропортом Київ 31 січня 2017 року направлено листи до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: головам Києво-Святошинської районної ради, Київської міської державної адміністрації, Вишневої міської ради, Софіївсько-Борщагівської сільської ради щодо розмірів приаеродромної території аеродрому Київ (Жуляни) та необхідності погодження будівництва з Міжнародним аеропортом Київ та Державіаслужбою.

У лютому та червні 2017 року Державіаслужбою за участю працівників СБУ та Міжнародного аеропорту Київ здійснено позапланові інспекційні перевірки забудови приаеродромної території аеродрому Київ (Жуляни), в ході яких виявлено будівництво об'єктів за адресами: АДРЕСА_1; АДРЕСА_2; АДРЕСА_3, ЖК Софія-Клубний , що здійснюється генеральним підрядником ТОВ БКФ Інвікта та замовником ОСОБА_3 без погодження з Державіаслужбою та Міжнародним аеропортом Київ , що є порушенням Порядку погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30 листопада 2012 року № 721 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 24 грудня 2012 року за № 2147/22459; далі - Порядок № 721).

За результатами проведених перевірок складено акти від 14 лютого та 13 липня 2017 року відповідно.

18 липня 2017 року Державіаслужбою прийнято рішення № 45 і № 46 про припинення з моменту винесення цих рішень ТОВ БКФ Інвікта та ОСОБА_3 будівництва за вказаними адресами та повідомлено про необхідність керівнику або уповноваженій особі звернутись в 10-денний строк до позивача для погодження будівництва.

У зв'язку із невиконанням відповідачами рішень Державіаслужби, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, Київський окружний адміністративний суд керувався тим, що в межах цієї справи судом не встановлені обставини, які б вказували на те, що позивач по відношенню до ОСОБА_3 та ТОВ БКФ Інвікта здійснював владні управлінські функції, а тому цей спір не є публічно-правовим. За висновком суду першої інстанції спір за позовом Державіаслужби про зобов'язання знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки він не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, відтак його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Погодившись із вказаними висновками суду першої інстанції, Київський апеляційний адміністративний суд в оскаржуваній ухвалі зазначив, що звернення до адміністративного суду з позовом про знесення самочинного будівництва є компетенцією органів державного архітектурно-будівельного контролю, а Державіаслужба не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом до юридичної особи з вимогами щодо зобов'язання виконати рішення про припинення будівництва на приаеродромній території або знести самочинне будівництво. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач звернувся з цим позовом не у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, не на виконання своїх повноважень і в цьому випадку не здійснює владних управлінських функцій щодо відповідачів.

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

За правилами частини другої статті 4 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

В силу пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Як убачається з матеріалів справи, підставою звернення Державіаслужби до суду з цим позовом слугувало невиконання відповідачами - ТОВ БКФ Інвікта та ОСОБА_3 рішень про припинення будівництва на приаеродромній території аеродрому Київ (Жуляни).

Відповідно до преамбули ПК України цей Кодекс встановлює правові основи діяльності в галузі авіації. Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.

Згідно із частиною другою статті 69 ПК України на приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв'язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, серед іншого, будівництво.

На підставі частини третьої вказаної статті Кодексу визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520 (далі - Положення № 520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).

Згідно із пунктом 3.5 Порядку № 721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов'язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Отже, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов'язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Аналіз наведених вище положень статті 69 ПК України у взаємозв'язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов'язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.

При цьому Державіаслужба діє як суб'єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, Державіаслужба наділена контролюючими функціями, приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, що свідчить про публічно-правовий характер дій позивача.

Як зазначено вище, згідно із Положенням № 520 Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначає Закон України від 17 березня 2011 року № 3166-VI Про центральні органи виконавчої влади (далі - Закон № 3166-VI), статтею 28 якого закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Звертаючись до суду з позовом про зобов'язання виконати рішення про припинення будівництва, знести самочинне будівництво та привести в попередній стан земельні ділянки на приаеродромних територіях, мотивуючи такий позов порушеннями норм, що регламентують будівництво на цих територіях, а також містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства.

При цьому звернення Державіаслужби до суду з вказаним позовом здійснюється нею як суб'єктом владних повноважень на підставі статті 28 Закону № 3166-VI, що з огляду на вказані вище норми статей 3, 4, 17 та 50 КАС України (у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та прийняття оскаржуваних рішень судами першої та апеляційної інстанцій), а також статей 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів.

Зважаючи на викладене, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно зобов'язання виконати рішення Державіаслужби про припинення будівництва, знести самочинне будівництво та привести в попередній стан земельні ділянки на приаеродромних територіях. Справа за позовом такого суб'єкта владних повноважень, який звернувся до суду на підставі статті 28 Закону № 3166-VI з метою здійснення наданих йому законодавством повноважень, належить до юрисдикції адміністративних судів.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно із частиною першою статті 353 КАС Українипідставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Оскільки судами попередніх інстанцій постановлено ухвали, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341 , 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, ВеликаПалата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити.

2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2017 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима І. В. Саприкіна

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

В. С. Князєв О. Г. Яновська

Л. М. Лобойко