Постанова

від 26.02.2019 по справі 200/200/20336/16-а(2а/200/36/18)

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

26 лютого 2019 року м. Дніпросправа № 200/200/20336/16-а(2а/200/36/18)

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів:

судді - доповідача Чумака С.Ю.,

суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Дніпрі апеляційну скаргу Дніпровської міської ради

на рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25.04.2018 в адміністративній справі № 200/200/20336/16-а (2а/200/36/18)

за позовом громадської організації "Самозахист підприємців"

до комунального підприємства "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради

про зобов'язання скасувати рішення та визнання діяльності протиправною,

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2016 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням уточненого позову (а.с. 69-74) просив:

- зобов'язати Дніпровську міську раду скасувати рішення сесії Дніпропетровської міської ради №39/35 від 29.05.2013 року Про затвердження порядку передачі об'єктів (елементів) благоустрою м.Дніпропетровська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об'єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг ;

- зобов'язати Дніпровську міську раду скасувати рішення сесії Дніпропетровської міської ради № 43/37 від 24.07.2013 року Про внесення змін та доповнень до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Дніпропетровську ;

- визнати діяльність комунального підприємства Благоустрій міста Дніпровської міської ради щодо укладання договорів на використання об'єктів благоустрою не за їх цільовим призначенням при реалізації потреб для об'єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг протиправною.

Рішенням Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25 квітня 2018 року позов задоволений повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Дніпровська міська рада подала апеляційну скаргу в якій просить апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає про відсутність предмета спору в цій справі з огляду на відсутність доказів порушення прав позивача, як громадської організації, оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю відповідачів та відсутність доказів звернення в інтересах інших осіб, права яких порушені. Також зазначено про відсутність повноважень у міської ради скасовувати свої рішення.

КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради подано відзив на апеляційну скаргу, в якому останнє просить апеляційну скаргу задовольнити, а позов залишити без розгляду. В поданому відзиві КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради зазначає про відсутність предмета спору в цій справі, пропуск позивачем строку звернення до суду, наявність повноважень у міської ради щодо встановлення порядку по виявленню та усуненню порушень правил благоустрою території міста та правомірність дій КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради щодо укладення договорів.

Громадська організація "Самозахист підприємців" подала відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначаючи про наявність повноважень у громадської організацій на звернення до суду з адміністративним позовом, просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити в повному обсязі, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Рішенням Дніпропетровської міської ради № 39/35 від 29.05.2013р. затверджений Порядок передачі об'єктів (елементів) благоустрою м. Дніпропетровська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об'єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг.

Пунктом 1.2 вказаного Порядку встановлено, що цей Порядок є регуляторним актом, застосування та виконання якого є обов'язковим суб'єктами господарювання усіх форм власності, підприємствами, установами, організаціями, закладами та фізичними особами при проведенні на території м. Дніпропетровська та об'єктах загального користування, віднесених до сфери відпочинку, розваг, споживчого ринку та послуг, робіт (здійсненні заходів), зазначених у пункті 2 Порядку.

Відповідно до пункту 1.4 Порядку органом контролю є комунальне підприємство Управління з організації контролю благоустрою об'єктів сфери відпочинку, споживчого ринку та захисту інтелектуальної власності .

Рішенням сесії Дніпропетровської міської ради №43/37 від 24.07.2013 року ухвалено рішення Про внесення змін та доповнень до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Дніпропетровську .

Посилаючись на протиправність вказаних рішень та договорів КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Згідно з рішеннями Дніпропетровської міської ради №26/8 від 18.05.2016р. та № 61/22 від 21.06.2017р. комунальне підприємство Управління з організації контролю благоустрою об'єктів сфери відпочинку, споживчого ринку та захисту інтелектуальної власності реорганізоване спочатку в комунальне підприємство Управління з організації контролю у сфері благоустрою та розміщення зовнішньої реклами , потім у комунальне підприємство Благоустрій міста Дніпровської міської ради.

Суд апеляційної інстанції вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо задоволення позову з огляду на наступне.

ОСОБА_1, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ

Частиною першою статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України визначено завдання адміністративного судочинства, яким є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Позивачем, як визначено пунктом 8 частини 1 статті 4 цього ж Кодексу, є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду.

Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Аналіз зазначених вище положень процесуального закону дозволяє колегії суддів дійти висновку, що суд при розгляді позову має встановити, по-перше, наявність правовідносин між сторонами по справі та їх характер; по-друге, які права, свободи та інтереси позивача порушені суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах у зв'язку із прийняттям рішення, вчинення дій або допущеної бездіяльності; по-третє, відновити порушені права, обравши відповідний спосіб захисту, визначений статтею 245 Кодексу адміністративного судочинства України.

Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо рішення та дії/бездіяльність суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Під час розгляду справи суд першої інстанції не встановив, які суб'єктивні права позивача, як громадської організації, порушені у спірних відносинах.

Колегія суддів зазначає, що право громадської організації, як юридичної особи, на звернення до суду не піддається сумніву, однак таке право, у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, виникає у випадку порушення прав та законних інтересів безпосередньо громадської організації, захист яких відбувається у судовому порядку.

Як свідчить зміст позовної заяви та наявні у справі матеріали, громадською організацією "Самозахист підприємців" також не наведені підстави звернення до суду в інтересах інших осіб, відсутній перелік цих осіб.

Крім того, статтею 46 КАС України встановлено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень і лише у передбачених законодавством випадках.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Позивачем у справі - громадською організацією, яка не є суб'єктом владних повноважень, крім Дніпровської міської ради, заявлено позовні вимоги також до комунального підприємства, яке не є суб'єктом владних повноважень, а тому не може бути відповідачем в адміністративній справі, що є підставою для закриття провадження у справі в цій частині відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Також, частиною 2 статті 245 передбачено, зокрема, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Враховуючи вищенаведене, вимога позивача та застосований судом першої інстанції спосіб захисту прав позивача щодо зобов'язання міської ради скасувати свої рішення не узгоджується з повноваженнями адміністративного суду, визначеними статтями 245, 266 КАС України.

По суті позовних вимог щодо протиправності зазначених рішень відповідача суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів визначені Законом України "Про благоустрій населених пунктів".

Відповідно до статті 13 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" До об'єктів благоустрою населених пунктів належать:

1) території загального користування:

а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам'ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики;

б) пам'ятки культурної та історичної спадщини;

в) майдани, площі, бульвари, проспекти;

г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки;

ґ) пляжі;

д) кладовища;

е) інші території загального користування;

2) прибудинкові території;

3) території будівель та споруд інженерного захисту територій;

4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору.

До об'єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.

За приписом статті 14 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", об'єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.

Згідно з частиною першою статті 15 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об'єктів благоустрою державної та комунальної власності. У разі відсутності таких підприємств органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень визначають на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів таких об'єктів.

Підприємство та балансоутримувач забезпечують належне утримання і своєчасний ремонт об'єкта благоустрою власними силами або можуть на конкурсних засадах залучати для цього інші підприємства, установи та організації (частина друга статті 15 Закону України "Про благоустрій населених пунктів").

Частиною четвертою статті 15 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" визначено, що власник тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об'єкта благоустрою державної та комунальної власності, зобов'язаний забезпечити належне утримання прилеглої до тимчасової споруди території або може брати пайову участь в утриманні цього об'єкта благоустрою на умовах договору, укладеного із підприємством або балансоутримувачем.

Тобто, можливість залучення спеціалізованим підприємством чи балансоутримувачем об'єкта благоустрою, інших підприємств, установ та організацій з метою забезпечення належного утримання і своєчасного ремонту об'єкта благоустрою, а також можливість розміщення на території об'єкта благоустрою державної та комунальної власності тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, передбачено законодавчо.

Механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності визначений Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок).

За визначенням пункту 1.3 Порядку тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Так, п. 1.4 Порядку визначено значення поняття об'єктів та елементів землеустрою, в якому вони вживаються в цьому Порядку, так зокрема до елементів благоустрою віднесено зелені насадження, вулиці, дороги, проїзди, тротуари, пішохідні зони і доріжки та ін.

Положеннями ст. 28 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" передбачено, що охороні та відновленню підлягають усі зелені насадження в межах населених пунктів під час проведення будь-якої діяльності, крім зелених насаджень, які висаджені або виросли самосівом в охоронних зонах повітряних і кабельних ліній, трансформаторних підстанцій, розподільних пунктів і пристроїв; можливість видалення дерев, кущів, газонів і квітників лише в порядку затвердженому КМУ, ведення обліку земельних насаджень і складення відповідного реєстру.

Стаття 28-1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" зобов'язує власників або балансоутримувачів об'єктів благоустрою вулично-дорожньої мережі населених пунктів забезпечити її утримання відповідно до ОСОБА_1 утримання вулично-дорожньої мережі населених пунктів та технічних засобів регулювання дорожнього руху, які затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Статтею 16 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" встановлено обмеження при використанні об'єктів благоустрою.

Стаття 22 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" містить положення щодо комплексного благоустрою.

При цьому, згідно пп. 1.1. Порядку, затвердженого рішенням сесії Дніпровської міської ради № 39/35 від 29.05.2013 року, останнім визначено, що Порядок передачі об'єктів (елементів) благоустрою м. Дніпропетровська в тимчасове ви користування не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об'єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг визначає організаційно-правові основи відносин, що виникають між власником об'єкта благоустрою, яким є територіальна громада м. Дніпропетровська в особі Дніпропетровської міської ради, та суб'єктами господарювання, фізичними особами і юридичними особами всіх форм власності, у зв'язку з використанням об'єктів благоустрою м. Дніпропетровська не за їх цільовим призначенням, що має тимчасовий характер (тимчасове погіршення стану об'єктів благоустрою, видалення, переміщення, знищення з подальшим відновленням, внесення змін, створення перешкод у користуванні, обмеження доступу тощо) та порядок виявлення і усунення порушень правил благоустрою території міста при використанні об'єктів благоустрою на за цільовим призначенням, відшкодування збитків, завданих об'єктам благоустрою внаслідок порушення правил благоустрою.

Тобто, Порядок регулює: відносини, які виникають під час тимчасового використання об'єктів (елементів) благоустрою охорону, а саме щодо тимчасового погіршення стану об'єктів (елементів) благоустрою (видалення, переміщення, знищення, внесення змін, створення перешкод у користуванні, обмеження доступу тощо); порядок виявлення та усунення порушень ОСОБА_1 благоустрою м. Дніпропетровська під час тривання цих відносин; порядок відшкодування завданих збитків.

При цьому, жодних положень, які б суперечили вказаним вище ст. 28, 28-1, 16, 22 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", встановлювали нові положення або виключали застосування інших норм законодавства під час тимчасового використання об'єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста оскаржуваний порядок не містить.

Також апеляційний суд додатково зазначає, що прийняттям спірного Порядку відповідачем не скасовані і не могли бути скасовані вимоги чинного законодавства щодо отримання обов'язкових дозволів чи погоджень контролюючих органів при розміщенні об'єктів, які вимагають такого погодження, а також не змінені повноваження цих органів за контролем законності такого розміщення. Тобто надання міською радою відповідно до порядку дозволу на тимчасове використання певних об'єктів благоустрою не замінює собою вимоги чинного законодавства, а лише є додатковою гарантією від свавільного розташування та використання об'єктів благоустрою, встановлюючи певні додаткові правила такого використання, а також механізм відшкодування та відновлення попереднього стану об'єктів при їх пошкодженні чи знищенні.

З цих же підстав є безпідставними доводи, що знесення самочинно збудованих об'єктів врегульовано ст. 38 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , що не заперечується судом.

Водночас суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що вказаною статтею регулюється питання самочинного будівництва об'єкта нерухомості.

Відповідно до абз. 5 ч. 1 ст. 4 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

При цьому, розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності врегульовано ст. 28 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , частиною 4 якої встановлено, що розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Так, пунктом 2.30 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21.10.2011 року передбачено, що у разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив'язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.

Таким чином, вказаними нормами врегульовано питання саме щодо розміщення тимчасових споруд, які є спеціальними щодо ст. 38 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Стосовно строку звернення позивача до суду з адміністративним позовом колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, а тому позивачем строк звернення до суду не порушений.

ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Отже, враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає необхідним апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою закрити провадження у справі в частині позовних вимог до комунального підприємства "Благоустрій міста", а в іншій частині позову - відмовити.

Відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного суду України, судові витрати у вигляді сплати судового збору за подання апеляційної скарги відповідачу - суб'єкту владних повноважень не відшкодовуються.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради задовольнити частково.

Рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25.04.2018 в адміністративній справі № 200/200/20336/16-а (2а/200/36/18) скасувати.

Провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог до комунального підприємства "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради закрити.

У задоволенні іншої частини позову громадської організації "Самозахист підприємців" відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя - доповідач С.Ю. Чумак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко