Постанова

від 19.03.2019 по справі 826/9220/16

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 826/9220/16

Провадження № 11-1366апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Прокопенка О. Б. ,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Ключник А. Ю.,

третьої особи - ОСОБА_3,

представників третіх осіб:

Запорізької обласної ради - Лавриненко Л. В. ,

Комунального закладу Санаторій медичної реабілітації Глорія Запорізької обласної ради - Корабльова В. В. ,

Дочірнього підприємства Пансіонат Дорожник Відкритого акціонерного товариства Державна акціонерна компанія Автомобільні дороги України - Фрейдун О. М. ,

розглянувши в судовому засіданні справу за позовом Приморської міської ради Приморського району Запорізької області (далі - Приморська міськрада) до Департаменту державної реєстрації Міністерства юстиції України (далі - Департамент держреєстрації), треті особи: Комунальний заклад Санаторій медичної реабілітації Глорія Запорізької обласної ради (далі - Санаторій), Запорізька обласна рада (далі - Запорізька облрада), ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9, Дочірнє підприємство Пансіонат Дорожник Відкритого акціонерного товариства Державна акціонерна компанія Автомобільні дороги України (далі - ДП Пансіонат Дорожник , ВАТ ДАК Автомобільні дороги України ), про визнання протиправними дій та скасування рішень

за касаційними скаргами Запорізької облради та Санаторіюна рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2018 року (судді Шрамко Ю. Т., Григорович П. О., Костенко Д. А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року(судді Федотов І. В., Літвіна Н. М., Сорочко Є. О.),

УСТАНОВИЛА:

10 червня 2016 року Приморська міськрада звернулася до суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправними дії Департаменту держреєстрації щодо прийняття рішення від 9 листопада 2015 року, індексний номер 25962739, про державну реєстрацію за територіальною громадою сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької облради права власності на земельну ділянку, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1, та скасувати це рішення;

- визнати протиправними дії відповідача щодо прийняття рішення від 2 грудня 2015 року, індексний номер 26683577, про державну реєстрацію за Санаторієм права господарського відання згаданою вище земельною ділянкою з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування санаторно-курортних закладів, та скасувати це рішення.

Обґрунтовуючи позов,Приморська міськрада зазначила, що державна реєстрація згаданих вище прав власності та господарського відання за третіми особами - Запорізькою облрадою та Санаторієм відповідно порушує права територіальної громади міста Приморська, до меж якого входить спірна земельна ділянка, а також права решти третіх осіб у цій справі, яким частини цієї земельної ділянки належать на праві власності (внаслідок переходу права власності на нерухоме майно, що на ній розташоване).

Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 28 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року, позовні вимоги задовольнив.

У ході розгляду справи суди встановили таке.

З метою реєстрації права власності на земельну ділянку та права господарського відання на неї Запорізька облрада звернулася до органу державної реєстрації із відповідним пакетом документів. Зокрема, було подано державний акт серії НОМЕР_3 на право постійного користування земельною ділянкою, виданого 1 січня 1980 року Обласній фізіотерапевтичній лікарні, яка у подальшому перейменована на Санаторій , копію свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 27 листопада 2009 року серії НОМЕР_2, згідно з яким територіальним громадам сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької обласної ради на праві спільної комунальної власності належить комплекс будівель та споруд, розташованих за адресою: АДРЕСА_1.

За результатами розгляду поданих для проведення державної реєстрації документів, державними реєстраторами проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, а згодом і державну реєстрацію права господарського відання.

9 листопада 2015 року державним реєстратором прав на нерухоме майно Департаменту держреєстрації Марченком О. А. прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер 25962739, згідно з яким проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, що розташована за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1 за територіальною громадою сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької обласної ради, податковий номер 20507422.

Підставою виникнення права власності на земельну ділянку зазначено Закон України від 6 вересня 2012 року № 5245-VI Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності .

2 грудня 2015 року державним реєстратором прав на нерухоме майно Департаменту держреєстрації Радченко А. Л. прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер 26683577, згідно з яким проведено державну реєстрацію іншого речового права - права господарського відання на вказану вище земельну ділянку за Санаторієм, податковий номер 02005154.

Підставою виникнення права вказано рішення Запорізької облради від 9 квітня 2015 року № 31 Про уточнений перелік об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області .

На час проведення державної реєстрації прав на земельну ділянку треті особи ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9 та Пансіонат Дорожник були власниками нерухомості, розташованої на згаданій вище земельній ділянці.

Наведене убачається зі:

- свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 27 квітня 2010 року серії НОМЕР_4 про право приватної власності ОСОБА_3 на будинок, розташований за адресою: АДРЕСА_1, літера З-1 , підстава: рішення виконавчого комітету Приморської міськради про видачу свідоцтва взамін договору купівлі-продажу від 5 березня 2009 року, посвідченого приватним нотаріусом Приморського районного нотаріального округу Запорізької області Кузьменко В. П. ;

- свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 13 квітня 2010 року серії НОМЕР_5 про право приватної власності ОСОБА_9 на будинок, розташований за адресою: АДРЕСА_1, літера П-1 , підстава: рішення виконавчого комітету Приморської міськради про видачу свідоцтва взамін договору купівлі-продажу від 14 жовтня 2009 року, посвідченого приватним нотаріусом Приморського районного нотаріального округу Запорізької області Кузьменко В. П. ;

- свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 23 квітня 2010 року серії НОМЕР_6 про право приватної власності ОСОБА_8 на будинок, розташований за адресою: АДРЕСА_1, літера З , підстава: рішення виконавчого комітету Приморської міськради про видачу свідоцтва взамін договору купівлі-продажу від 26 лютого 2009 року, посвідченого приватним нотаріусом Приморського районного нотаріального округу Запорізької області КузьменкоВ. П. ;

- свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 13 квітня 2010 року серії НОМЕР_7 про право приватної власності ОСОБА_7 на будинок, розташований за адресою: АДРЕСА_1, літера П , підстава: рішення виконавчого комітету Приморської міськради про видачу свідоцтва взамін свідоцтва про право власності від 23 лютого 2009 року, виданого відділом з питань управління об'єктами спільної власності територіальних громад району Приморської районної ради;

- свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 6 квітня 2007 року серії НОМЕР_8 про право державної власності ВАТ ДАК Автомобільні дороги України (оперативне управління - ДП Пансіонат Дорожник ) на котельню, розташовану за адресою: АДРЕСА_1, літера А , підстава: рішення виконавчого комітету Приморської міської ради.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку про те, щодержавними реєстраторами при проведенні державної реєстрації прав на земельну ділянку за Запорізькою облрадою та Санаторієм не порушено майнові права перелічених вище третіх осіб, які є власниками нерухомості, розташованої на земельній ділянці, та відповідно до положень Земельного кодексу України вважаються власниками (землекористувачами) земельної ділянки пропорційно до площі нерухомості, яка їм належить.

Тому, на переконання судів попередніх інстанцій, реєстрація права власності на земельну ділянку за територіальними громадами сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької облради та права господарського відання за Санаторієм призвело до виникнення конфлікту інтересів власників нерухомості, яка розташована на земельній ділянці, а відтак - дії державних реєстраторів є протиправними, а відповідні рішення про державну реєстрацію прав підлягають скасуванню.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив про поширення юрисдикції адміністративного суду на цю справу, оскільки дослідженню у ній підлягає виключно питання дотримання процедури реєстрації права власності та права господарського відання державним реєстратором як суб'єктом владних повноважень, який не перевірив наявність прав на спірну земельну ділянку в інших осіб, окрім територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької облради.

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Запорізька облрада та Санаторій подали касаційні скарги, у яких, посилаючись на неправильне застосування цими судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції.

Так, Запорізька облрада вказує на порушення судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції, оскільки в цій справі наявний спір про право власності, тому провадження в ній за правилами адміністративного судочинства підлягає закриттю.

Санаторій у скарзі, зокрема, зазначає, що під час розгляду справи в порядку адміністративного судочинства суди вирішили по суті спір про право власності на земельну ділянку, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.

Скаржники також посилаються на відсутність у державних реєстраторів передбачених законом підстав для відмови у проведенні оскаржуваної державної реєстрації прав на земельну ділянку, оскільки перевірці підлягала наявність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами саме на земельну ділянку, а не на об'єкти нерухомого майна, що на ній розташовані. При цьому на час прийняття оскаржуваних рішень про державну реєстрацію прав на земельну ділянку у державному реєстрі був відсутній запис про вже зареєстровані за будь-якою іншою особою права на неї, проте судом така обставина не перевірялася. Крім того, у справі № 808/2361/15 Запорізьким окружним адміністративним судом було встановлено належність спірної земельної ділянки до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької облради.

У відзиві на касаційні скарги Приморська міськрада просить відмовити в їх задоволенні, оскільки державним реєстратором не взято до уваги відповідність площі земельної ділянки фактичному розташуванню на ній Санаторію, а також наявності на цій земельній ділянці об'єктів нерухомого майна, що не перебувають у власності Запорізької облради.

ОСОБА_7 та ОСОБА_3 у відзивах на касаційні скарги зазначають про те, щосуди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, оскільки реєстрація права власності на земельну ділянку за Запорізькою облрадою проведена без урахування того, що на цій ділянці розташовані об'єкти нерухомості, які належать третім особам ОСОБА_3, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ДП Пансіонат Дорожник . На момент прийняття оскаржуваного рішення державного реєстратора ці особи з об'єктивних причин не зареєстрували своїх прав на землю під будівлями, але право власності на самі будівлі зареєстровано задовго до реєстрації права власності на земельну ділянку за Запорізькою облрадою.

Крім того,ОСОБА_7 та ОСОБА_3 наголошують на тому, що предметом дослідження у справі є не спір про право на земельні ділянки, а незаконність вчинених реєстраційних дій, що тягне за собою ускладнення, або, навіть, неможливість державної реєстрації належних третім особам прав.

Інші учасники справи відзивів на касаційні скарги не подали.

В судовому засіданні Запорізька облрада, Санаторій та ОСОБА_3 підтримали вимоги та доводи, викладені відповідно у касаційних скаргах та відзиві.

Представник ДП Пансіонат Дорожник заперечив проти задоволення вимог касаційних скарг та зазначив про відсутність у цій справі спору про право та поширення неї юрисдикції адміністративного суду, оскільки предметом перевірки у справі є виключно дотримання встановленої законом процедури вчинення реєстраційних дій, внаслідок яких порушено право на мирне володіння майном.

Заслухавши пояснення третіх осіб, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), наведені в касаційних скаргах та відзивах на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга Запорізької облради підлягає задоволенню, а Санаторію - частковому задоволенню з огляду на таке.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.

Вимогами у цій справі є визнання протиправними дій і скасування рішень державних реєстраторів про реєстрацію права власності на земельну ділянку та господарського відання нею, що пов'язано з порушенням прав територіальної громади міста на земельну ділянку іншою особою, за якою відповідачем зареєстровано право на ту саму земельну ділянку.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до статті 2 КАС уредакції, чинній на час подання позову, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС у зазначеній редакції).

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ (за статтею 17 КАС у відповідній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

У пункті 7 частини першої статті 3 КАС в наведеній вище редакції визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17.

Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державні реєстратори відповідача, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (права власності на земельну ділянку та права господарського відання), не мали публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржувані рішення про державну реєстрацію стосувались реєстрації прав інших осіб, а не позивача.

Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.

Визнання протиправними і скасування рішень щодо державної реєстрації прав на земельну ділянку за територіальними громадами сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької облради та Санаторієм є захистом прав позивача, який представляє територіальну громаду міста на земельну ділянку від їх порушення іншими особами, за якими зареєстровані права щодо того ж самого нерухомого майна.

Позивач фактично обґрунтував позовні вимоги віднесенням спірної земельної ділянки до меж міста Приморська, а відтак - наявністю у територіальної громади названого міста прав на цю земельну ділянку і відсутністю такого права у Запорізької облради і, як наслідок, відсутністю в останньої правомірного інтересу щодо фіксації права власності та похідного права господарського відання у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Крім того, позивач наголошував на порушенні внаслідок оскаржуваних реєстраційних дій прав третіх осіб (як фізичних так і юридичних), яким на праві власності належать об'єкти нерухомості, розташовані на земельній ділянці, зареєстрованій за територіальними громадами сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької облради. Про наведені порушення речових прав вказують і зазначені треті особи у своїх запереченнях та відзивах, поданих у ході судового розгляду.

Ухвалюючи рішення, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача, третіх осіб (ОСОБА_3, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 та ДП Пансіонат Дорожник ) із Запорізькою облрадоюта Санаторієм щодо прав на спірну земельну ділянку.

Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.

Також Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваних реєстраційних дій, тобто останні були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства.

Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим. Оскарження рішень про державну реєстрацію прав на земельну ділянку безпосередньо пов'язане із захистом позивачем цивільного права у спорі щодо земельної ділянки з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права на цю земельну ділянку. Такий спір має приватноправовий характер і залежно від суб'єктного складу сторін має вирішуватися за правилами цивільного або господарського судочинства.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному, зокрема, у постанові від 4 вересня 2018 року № 823/2042/16.

Відповідно до статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 КАС. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Пунктом 5 частини першої статті 349 цього Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

За частиною шостою статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 243, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Запорізької обласної ради задовольнити.

2. Касаційну скаргу Комунального закладу Санаторій медичної реабілітації Глорія Запорізької обласної ради задовольнити частково.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року скасувати.

3. Провадження у справі за позовом Приморської міської ради Приморського району Запорізької області до Департаменту державної реєстрації Міністерства юстиції України, треті особи: Комунальний заклад Санаторій медичної реабілітації Глорія Запорізької обласної ради, Запорізька обласна рада, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9, Дочірнє підприємство Пансіонат Дорожник Відкритого акціонерного товариства Державна акціонерна компанія Автомобільні дороги України , про визнання протиправними дій та скасування рішень - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко С. В. БакулінаЛ. І. Рогач В. В. БританчукІ. В. Саприкіна Д. А. ГудимаО. М. Ситнік О. С. ЗолотніковВ. Ю. Уркевич О. Р. КібенкоО. Г. Яновська Л. М. Лобойко