Постанова

від 10.04.2019 по справі 140/2086/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/1515/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Мікули О. І.,

суддів - Курильця А. Р., Ніколіна В. В.,

з участю секретаря судового засідання - Федчук М. Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Горохівської районної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Цегівська сільська рада, Бранівська сільська рада, Бужанівська сільська рада, Мар'янівська селищна рада, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Журавниківська сільська рада про визнання протиправним та скасування рішення, -

суддя в 1-й інстанції - Мачульський В. В.,

час ухвалення рішення - 03.12.2018 року, 17:02 год.,

місце ухвалення рішення - м. Луцьк,

дата складання повного тексту рішення - 07.12.2018 року,

в с т а н о в и в:

Позивач - ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до відповідача - Горохівської районної ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення № 26/2 від 30 серпня 2018 року "Про клопотання депутатів Горохівської районної ради до Волинської обласної ради щодо зміни підпорядкування с. Сільце Цегівської сільської ради до Журавниківської сільської ради".

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2018 року залучено до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Цегівську сільську раду Горохівського району Волинської області, Бранівську сільську раду Горохівського району Волинської області, Бужанівську сільську раду та Мар'янівську селищну раду Горохівського району Волинської області та третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Журавниківську сільську раду.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що оскаржуване рішення, всупереч приписам законодавства України та ратифікованим Україною актам міжнародного законодавства, прийняте без будь-якого з'ясування думки громади. Зазначене з'ясування думки можливе шляхом реалізації таких видів безпосередньої демократії як місцевий референдум (ст.7 Закону України Про місцеве самоврядування ), загальні збори громадян (ст. 8 Закону), громадські слухання (ст. 13 Закону), та інші форми, визначені відповідною місцевою радою. Таким чином, на думку апелянта, оскаржуване рішення прийняте відповідачем в обхід загальновстановлених форм вирішення питань місцевого значення, які стосуються інтересів усієї територіальної громади. Апелянт також зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що законний інтерес позивача оскаржуваним рішенням не порушено, оскільки вказане рішення прийняте без врахування його думки як члена територіальної громади та депутата Цегівської сільської ради; внаслідок порушення його прав як первинного суб'єкта демократії, так і депутата місцевої ради, було вирішено питання про зміну підпорядкування одного із населених пунктів, які підпорядковані Цегівській сільській раді. Просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав, що оскаржуване рішення прийняте правомірно, у спосіб встановлений чинним законодавством - Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981року, з дотриманням процедури прийняття рішення. Також зазначив, що оскаржуване рішення вичерпало свою дію у зв'язку з прийняттям рішення Волинської обласної ради від 26 вересня 2018 № 21/41 "Про підпорядкування села Сільце Горохівського району". Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Цегівська сільська рад, Бранівська сільська рада та Бужанівська сільська рада подали ідентичні за змістом відзиви на апеляційну скаргу, у яких зазначили, що оскаржуване рішення Горохівської районної ради прийнято з перевищенням наданих повноважень та в обхід думки громади та її представницьких органів. Просять скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити.

Справа розглянута судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження.

Представник відповідача - Якимчук О.М. та представник третьої особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - сільський голова Журавниківської сільської ради - Сойко В.Є. у судовому засіданні не погодилися з доводами апеляційної скарги і вважають, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Позивач (апелянт), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, у судове засідання не з'явилися, про дату, час і місце апеляційного розгляду повідомлений належним чином, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи в їх відсутності за наявними у справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на апеляційну скаргу в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що до Горохівської районної ради неодноразово зверталися жителі с.Сільце Цегівської сільської ради щодо вирішення питання про зміну підпорядкування цього села до Журавниківської сільської ради.

14 серпня 2018 року Журавниківська сільська рада прийняла рішення №26/14 Про надання згоди на підпорядкування с.Сільце Цегівської сільської ради до Журавниківської сільської ради .

30 серпня 2018 року Горохівська районна рада, відповідно до ст.43 Закону України Про місцеве самоврядування , ст.2 Закону України Про добровільне об'єднання громадян , враховуючи колективне звернення жителів с.Сільце Горохівського району №КО від 29 серпня 2018 року, рішення Журавниківської сільської ради №26/14 від 14 серпня 2018 року Про надання згоди на підпорядкування с.Сільце Цегівської сільської ради до Журавниківської сільської ради , на позачерговій двадцять шостій сесії районної ради сьомого скликання прийняла рішення № 26/2 "Про клопотання депутатів Горохівської районної ради до Волинської обласної ради щодо зміни підпорядкування с. Сільце Цегівської сільської ради до Журавниківської сільської ради", яким вирішено схвалити клопотання депутатів Горохівської районної ради до Волинської обласної ради щодо зміни підпорядкування с. Сільце Цегівської сільської ради до Журавниківської сільської ради та доручено виконавчому апарату районної ради направити це клопотання до Волинської обласної ради.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення від 30 серпня 2018 року № 26/2 "Про клопотання депутатів Горохівської районної ради до Волинської обласної ради щодо зміни підпорядкування с. Сільце Цегівської сільської ради до Журавниківської сільської ради" прийняте Горохівською районною радою в межах повноважень та на підставі Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"; законний інтерес позивача оскаржуваним рішенням не порушено. Крім того, вказане рішення вичерпало свою дію у зв'язку з прийняттям рішення Волинською обласною радою від 26 вересня 2018 № 21/41 "Про підпорядкування села Сільце Горохівського району".

Такий висновок суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідає нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильним, законним та обґрунтованим, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно зі ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Cт.143 Конституції України передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Виключний перелік питань, які вирішуються на пленарних засідання районної ради, визначено ч.1, 3 ст.43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Згідно з п.26 ч.1 цієї статті районні ради вирішують питання щодо прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і в порядку, визначеному законом.

Колегія суддів звертає увагу на те, що на момент прийняття оскаржуваного рішення питання зміни підпорядкованості сіл в Україні не визначено законодавством України.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

П.11 Положення про порядок вирішення питань адміністративно - територіального устрою Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року передбачено, що об'єднання сільських населених пунктів, а також зміна їх підпорядкованості проводяться виконавчим комітетом обласної Ради народних депутатів за поданням виконавчих комітетів, відповідних районних, міських (міст обласного підпорядкування) Рад народних депутатів.

Враховуючи викладене та позицію Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування (лист від 11 травня 2008 року № 04-14/11-633) вирішення питань зміни підпорядкованості населених пунктів не віднесено до повноважень державних органів і можуть вирішуватися районними і обласними радами.

Відповідно до ч.1 ст.144 Конституції України, ч.2-4 ст.10, ч.2 ст.43, ч.1-3 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ч.1 ст.20 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" районна рада, як орган місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймає нормативні та інші акти у формі рішень на пленарних засіданнях на основі колективного і вільного обговорення та голосування більшістю депутатів від загального складу ради; її рішення є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Як вбачається з матеріалів справи, 03 червня 2018 року відбулися збори жителів с. Сільце, на яких одноголосно присутніми було підтримано ініціативу про від'єднання с.Сільце від Цегівської сільської ради.

26 червня 2018 року Горохівська районна рада листом № 147/2.9/2-18 надіслала на адресу Волинської обласної ради підписи жителів с.Сільце Горохівського району Волинської області за від'єднання цього населеного пункту від Цегівської сільської ради (за - 439 підписів жителів села з 529 повнолітніх жителів).

30 серпня 2018 року на порядок денний засідання позачергової двадцять шостої сесії Горохівської районної ради, крім інших питань, було винесене питання про клопотання депутатів Горохівської районної ради до Волинської обласної ради щодо зміни підпорядкування с.Сільце Цегівської сільської ради до Журавниківської сільської ради Горохівського району Волинської області.

Голова Цегівської ради був запрошений на засідання цієї сесії Горохівської районної ради, взяв у ній безпосередню участь та виступав перед депутатами.

30 серпня 2018 року Горохівська районна рада прийняла рішення № 26/2 "Про клопотання депутатів Горохівської районної ради до Волинської обласної ради щодо зміни підпорядкування с. Сільце Цегівської сільської ради до Журавниківської сільської ради", яким вирішено схвалити клопотання депутатів Горохівської районної ради до Волинської обласної ради щодо зміни підпорядкування с. Сільце Цегівської сільської ради до Журавниківської сільської ради та доручено виконавчому апарату районної ради направити це клопотання до Волинської обласної ради.

З матеріалів справи вбачається, що за прийняття цього рішення проголосувало 25 депутатів районної ради із 30 присутніх на сесії.

Враховуючи усе вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суд першої інстанції про те, що оскаржуване рішення прийняте Горохівською районною радою правомірно, в межах повноважень та на підставі Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", з дотриманням визначеної процедури та врахуванням думки громади с.Сільце.

Крім того, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно звернув увагу на те, що вказане рішення, яке є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, вичерпало свою дію фактом його виконання шляхом прийняття рішення Волинською обласною радою від 26 вересня 2018 № 21/41 "Про підпорядкування села Сільце Горохівського району".

Вказане рішення Волинської обласної ради оскаржувалося ОСОБА_1 в судовому порядку, разом з тим, рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року (яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адмінстративного суду від 25 березня 2019 року) відмовлено у задоволенні вказаного позову.

Також колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що законний інтерес позивача оскаржуваним рішенням не порушено, виходячи з наступного.

За своїм смисловим навантаженням термін законний інтерес є тотожним охоронюваному законом інтересу , оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

З огляду на вимоги ст.2,5 КАС України, об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.

Колегія суддів звертає увагу на те, що позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов'язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, разом з тим, свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес він не обґрунтував, що свідчить про те, що законний інтерес позивача оскаржуваним рішенням не порушено.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справ №522/3665/17.

Таким чином, враховуючи усе вищенаведене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст. 242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року у справі № 140/2086/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий - суддя О. І. Мікула судді А. Р. Курилець В. В. Ніколін Повне судове рішення складено 15 квітня 2019 року.