Постанова

від 16.04.2019 по справі 812/1536/18

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2019 року справа №812/1536/18

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Гаврищук Т.Г., Блохіна А.А., секретар судового засідання Верховецька Г.О., за участі представника позивача ОСОБА_1, представника відповідача Коряка І.Ю., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Лозно-Олександрівської селищної ради на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року (повне судове рішення складено 30 січня 2019 року у м. Сєвєродонецьку) у справі № 812/1536/18 (суддя в І інстанції Борзаниця С.В.) за позовом ОСОБА_3 до Лозно-Олександрівської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення, визнання особи такою, що була звільнена за пунктом 1 статті 40 Кодексу Законів про працю України, зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

В червні 2018 року до суду звернувся представник позивача ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_3 з позовом до Лозно-Олександрівської селищної ради, в якому, з урахуванням уточнень, просив суд:

- визнати протиправним (незаконним) та скасувати рішення Солідарненської сільської ради Білокуракинського району Луганської області сорокової сесії VI скликання від 04.05.2018 № 40/3 Про дострокове припинення повноважень за народної ініціативою Солідарненського сільського голови ОСОБА_3 ;

- визнати позивача таким, якого було звільнено за пунктом 1 статті 40 Кодексу законів про працю України;

- зобов'язати Лозно-Олександрівську селищну раду як правонаступника Солідарненської сільської ради Білокуракинського району Луганської області внести відповідний запис у наказ про звільнення та трудову книжку позивача.

В обґрунтуванні позовних вимог зазначено, що 04.05.2018 Солідарненська сільська рада на сороковій сесії VI скликання прийняла рішення Про дострокове припинення повноважень за народною ініціативою Солідарненського сільського голови ОСОБА_3 №40/3. Зважаючи на те, що оскаржуване рішення ради не відповідає Конституції України та законам України, оскільки воно прийнято не на підставі, не у спосіб, що передбачені законами України, без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття рішення ради та без належного обґрунтування підстав та причин звільнення з посади сільського голови, а також в порушення порядку процедури підготовки відповідних питань до розгляду на сесії, що також призвело до прийняття незаконного спірного рішення, отже, воно підлягає скасуванню.

Солідарненська сільська рада, вирішуючи питання про припинення повноважень сільського голови ОСОБА_3, позбавила позивача можливості отримати будь-яку інформацію, документи чи пояснення стосовно суті проекту рішення та взагалі бути присутнім під час вирішення зазначеного питання. Такі дії сільської ради призвели до порушення права позивача на участь у процесі прийняття рішення, він не мав змоги належним чином підготуватися для захисту своїх прав та законних інтересів.

Повноваження сільського голови можуть бути припинені лише за наявності підстав, передбачених частиною другою статті 79 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування (далі - Закон № 280/97-ВР), тобто в разі, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Цей перелік підстав є вичерпним. При цьому, наявність кожної з таких підстав повинна бути підтверджена конкретними фактами. Будь-яких судових рішень про притягнення сільського голови до кримінальної чи адміністративної відповідальності - судом не приймалися, будь-яких дисциплінарних стягнень відносно ОСОБА_3 не було. Рішенням відповідача від 08.02.2018 Солідарненська сільська рада разом з іншими громадами об'єднались у Лозно- Олександрійську об'єднану громаду. На підставі даного рішення всі права та обов'язки Солідарненської сільської ради перейшли до новоствореної громади.

Згідно статті 240-1 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) у разі, коли працівника звільнено без законної підстави або з порушенням встановленого порядку, але поновлення його на попередній роботі неможливе внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, орган, який розглядає трудовий спір, зобов'язує ліквідаційну комісію або власника (орган, уповноважений управляти майном ліквідованого підприємства, установи, організації, а у відповідних випадках - правонаступника), виплатити працівникові заробітну плату за весь час вимушеного прогулу. Одночасно орган, який розглядає трудовий спір, визнає працівника таким, якого було звільнено за пунктом 1 статті 40 цього Кодексу. На такого працівника поширюються пільги і компенсації, передбачені статтею 49 цього Кодексу для вивільнюваних працівників.

Згідно статті 8 Закону України від 5 лютого 2015 року № 157-VIII Про добровільне об'єднання територіальних громад (далі - Закон № 157-VIII) об'єднана територіальна громада вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі. Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою. Тобто, з 08.02.2018, дня, коли рішення щодо об'єднання громад вступило в законну силу, Лозно-Олександрівської селищна рада стала правонаступником Солідарненської сільської ради, і саме цю дату слід вважати датою звільнення позивача. Тож дані необхідні для визначення середнього для визначення суми заробітної плати за час вимушеного прогулу, знаходяться у володінні Лозно-Олександрівської селищної ради. Враховуючи вищенаведене, позивач наголошує, що Солідарненською сільською радою прийнято необґрунтоване, незаконне та безпідставне рішення, яким неправомірно достроково припинено повноваження сільського голови, що потягло за собою незаконне звільнення з посади та порушення його конституційних прав.

Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року позовні вимоги задоволені.

Не погодившись з таким судовим рішенням, Лозно-Олександрівська селищна рада подала апеляційну скаргу, в якій просила суд скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Апелянт наголошує, що місцевим судом не проаналізовано зміст позовної заяви, додаткові пояснення з боку відповідача, не наведено детальних мотивів щодо свого рішення, що призвело до помилкового висновку про наявність законних та обґрунтованих підстав для задоволення позову.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити, проти чого заперечував представник позивача.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Солідарненської сільської ради на сороковій сесії VI скликання від 09.11.2015 № 1/2 Про визнання повноважень Солідарненського сільського голови вирішено визнати повноваження Солідарненського сільського голови VI скликання ОСОБА_3 (т.1 а.с.34)

Повідомленням без номеру та дати за підписом голови Солідарненської сільської виборчої комісії на адресу голови Солідарненської сільської ради Білокуракинського району Луганської області останньому доводилося до відома, що 09 квітня 2018 року на території Солідарненської сільської ради створена ініціативна група чисельністю 10 чоловік, яка буде займатися збором підписів на підтримку щодо відкликання Солідарненського сільського голови Білокуракинського району Луганської області ОСОБА_3 за народною ініціативою. Протоколи і рішення ініціативної групи знаходяться у Солідарненській територіальній виборчій комісії.

При цьому повідомлення було направлене згідно вимог статті 38-14 Закону України 14 липня 2015 року № 595-VIII Про місцеві вибори (далі - Закон № 595-VIII), статті 79 Закону № 280/97-ВР, частини 5 статті 79 Закону 11 липня 2002 року № 93-IV Про статус депутатів місцевих рад (далі - Закон № 93-IV) (т.1 а.с.73).

Зверненням, яке поступило на адресу депутатів Солідарненської сільської ради 23.04.2018, Солідарненська сільська виборча комісія повідомляла депутатів, що на території Солідарненської сільської ради працювала ініціативна група щодо відкликання голови Солідарненської сільської ради ОСОБА_3. Солідарненська сільська виборча комісія пропрацювала документи ініціативної групи і передає на розгляд депутатів Солідарненської сільської ради такі документи: протокол №1; протокол №2 від 23.04.2018; Акт перевірки від 23.04.2018; протокол №1 від 23.04.2018 Про перевірку достовірності підписів (т.1 а.с.74).

Згідно протоколу №1 (без дати) засідання Солідарненської сільської виборчої комісії голова вказаної комісії ОСОБА_4 ознайомила присутніх членів комісії про те, що на території сіл Солідарне, Гладкове, Калинова Балка утворена ініціативна група, яка буде займатися збором підписів на підтримку пропозиції про дострокове припинення повноважень Солідарненського сільського голови ОСОБА_3, та у зв'язку з цим складено листа-повідомлення голові сільської ради (т.1 а.с.75).

Згідно протоколу №1 від 23.04.2018 засідання Солідарненської сільської виборчої комісії, вказана комісія перевіряла достовірність відомостей про громадян та їх підписів, що містяться у підписних листах виборців щодо внесення пропозиції про дострокове відкликання голови Солідарненської сільської ради ОСОБА_3

Комісія перевірила підписи та зарахувала дійсними 167 підписів. Також постановили Акт № 1 перевірки достовірності відомостей про громадян та їх підписів у підписних листах передати на розгляд Солідарненської сільської ради (т.1 а.с.76, 77).

Згідно проколу засідання Солідарненської сільської ради сорокової сесії VI скликання від 04.05.2018 на вказаній сесії, серед інших, обговорювалося питання дострокового припинення повноважень за народною ініціативою Солідарненського сільського голови ОСОБА_3

На вказаному засіданні ОСОБА_3 заявляв про можливу недостовірність процедури щодо створення ініціативної групи та збору підписів. За його клопотанням депутатом ОСОБА_6 оглядалися підписні листи та акт перевірки підписів. Після чого, питання щодо дострокового припинення повноважень за народною ініціативою Солідарненського сільського голови ОСОБА_3 було поставлене на голосування та затверджене шляхом таємного голосування (т.1 а.с.83-85,86,88,89).

04.05.2018 Солідарненська сільська рада на сороковій сесії VI скликання прийняла рішення № 40/3 Про дострокове припинення повноважень за народною ініціативою Солідарненського сільського голови ОСОБА_3 , яким достроково припинені повноваження Солідарненського сільського голови ОСОБА_3 за народною ініціативою з 04.05.2018. Звільнено Солідарненського сільського голову ОСОБА_3 з 04.05.2018 у зв'язку із достроковим припиненням повноважень за народною ініціативою (т.1 а.с.87).

Рішенням Лозно-Олександрівської селищної ради від 08.02.2018 Солідарненська сільська рада разом з іншими громадами об'єднались у Лозно-Олександрівську об'єднану громаду (т.1 а.с.72).

Надаючи правову оцінку, колегія суддів виходить з такого.

Згідно статті 240-1 КЗпП у разі, коли працівника звільнено без законної підстави або з порушенням встановленого порядку, але поновлення його на попередній роботі неможливе внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, орган, який розглядає трудовий спір, зобов'язує ліквідаційну комісію або власника (орган, уповноважений управляти майном ліквідованого підприємства, установи, організації, а у відповідних випадках - правонаступника), виплатити працівникові заробітну плату за весь час вимушеного прогулу. Одночасно орган, який розглядає трудовий спір, визнає працівника таким, якого було звільнено за пунктом 1 статті 40 цього Кодексу. На такого працівника поширюються пільги і компенсації, передбачені статтею 49 цього Кодексу для вивільнюваних працівників.

Згідно статті 8 Закону № 157-VIII об'єднана територіальна громада вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі. Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою.

Статтею 79 Закону № 280/97-ВР визначена процедура дострокового припинення повноважень сільського голови.

Частиною першою вказаної статті визначено, що повноваження сільського голови, вважаються достроково припиненими, серед іншого, у разі відкликання з посади за народною ініціативою.

Частиною п'ятою статті 79 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільський голова може бути відкликаний з посади за народною ініціативою в порядку, визначеному Законом № 93-IV з особливостями, передбаченими частинами шостою - десятою цієї статті, не раніше як через рік з моменту набуття ним повноважень.

Згідно частини шостої статті 79 Закону № 280/97-ВР рішення про внесення пропозицій щодо відкликання сільського голови за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше 20 осіб для відкликання сільського голови.

Відповідно до частини сьомої статті 79 Закону № 280/97-ВР на підтримку пропозиції про відкликання сільського голови має бути зібрано кількість підписів, що перевищує кількість голосів, поданих за нього на місцевих виборах, за результатами яких він був обраний сільським головою.

Збір підписів проводиться у разі відкликання сільського голови - протягом десяти днів.

Територіальна виборча комісія перевіряє правильність оформлення підписних листів, кількість зібраних підписів у разі відкликання сільського голови - протягом десяти днів з дня їх отримання.

Статтею 38 Закону № 93-IV визначено, що право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають громадяни України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу (частина перша статті).

Частиною третьою вказаної статті передбачено, що не пізніш як за два дні до дня проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, про дату, місце та час їх проведення повідомляються регіональні та/або місцеві засоби масової інформації. Представникам засобів масової інформації гарантується безперешкодний доступ на збори виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Згідно частини четвертої статті 38 Закону № 93-IV у протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради (далі - підписний лист), зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім'я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв'язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.

Частиною п'ятою статті 38 Закону № 93-IV передбачено, що до протоколу зборів, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, додаються письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмова заява про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи. Участь особи, яка пропонується до складу ініціативної групи, в зборах виборців необов'язкова, за умови подання нею власноручно написаної заяви про згоду бути членом ініціативної групи. Ця заява, а також заява про згоду особи бути офіційним представником ініціативної групи, має обов'язково містити: прізвище, власне ім'я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, місце роботи, посаду, засоби зв'язку (контактний телефон). До заяви додаються ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України та сторінок, де зазначаються відомості про місце проживання відповідно до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (ксерокопії тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України) кожної запропонованої особи.

Суд першої інстанцій зазначив, що згідно наданих представником відповідача документів, зовсім відсутній протокол зборів виборців, на яких розглядалося питання про внесення пропозиції щодо відкликання голови сільської ради за народною ініціативою, обов'язкове ведення та наявність якого передбачена частиною четвертою статті 38 Закону № 93-IV. Також відсутній додаток до протоколу зборів з переліком їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім'я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України, адресу місця проживання, засоби зв'язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.

Відсутність вказаних документів та відомостей про конкретних осіб позбавляють суд можливості зробити висновок, що ініціативна група, яка займалася збором підписів на підтримку пропозиції про дострокове припинення повноважень Солідарненського сільського голови ОСОБА_3, була створена на повноважних зборах та в присутності саме виборців Солідарненської сільської ради.

Також місцевий суд зазначив, що позивач наполягав під час засідання сесії 04.05.2018 на перевірці дотримання норм законодавства щодо дотримання процедури збору голосів на підтримку пропозиції про дострокове припинення його повноважень, що підтверджується відповідним протоколом, який наданий представником відповідача (т.1 а.с.83-85).

Однак як Солідарненською сільською виборчою комісією, так і Солідарненською сільською радою не перевірялися і не встановлювалися необхідні дані, обов'язкове визначення яких передбачено частиною сьомою статті 79 Закону № 280/97-ВР, та лише наявність перевищення голосів є підставою для прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови за народною ініціативою.

Проте, колегія суддів зазначає, що у відзиві на адміністративний позов відповідач звертав увагу суду, що протоколи і рішення ініціативної групи знаходяться в Солідарненській територіальній виборчій комісії, однак місцевим судом не вжито заходів щодо витребування зазначених документів, зокрема з ініціативи суду.

В апеляційній скарзі відповідач також наголошує на об'єктивні причини неможливості надання таких доказів до суду з причин перебування їх оригіналів в Солідарненській сільській виборчій комісії Білокуракінського району Луганської області.

Частиною четвертою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) обумовлено, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Отже, місцевий суд, приймаючи рішення, не дотримався принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі, дія якого обумовлена специфікою публічно-правових відносин.

До апеляційної скарги відповідачем додано копії протоколів зборів виборців, рішень про внесення пропозицій щодо відкликання сільського голови, списку ініціативного групи для збирання підписів, заяв про згоду на включення до ініціативної групи тощо, акту перевірки достовірності підписів Солідарненської виборчої комісії, підписних листів тощо (т.2 а.с.26-99).

Суд апеляційної інстанції, приймаючи до уваги такі докази під час апеляційного перегляду, проаналізувавши їх зміст, дійшов висновку про дотримання в цій частині Лозно-Олександрівською селищною радою вимог статті 38 Закону № 93-IV, статті 79 Закону № 280/97-ВР.

Разом з тим, відповідачем не надані, а судами не виявлені докази на виконання приписів частини третьої статті 38 Закону № 93-IV стосовно повідомлення регіональних та/або місцевих засобів масової інформації не пізніш як за два дні до дня проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання голови сільської ради за народною ініціативою, про дату, місце та час їх проведення, що призвело до незаконного звільнення позивача, оскільки були порушені основні норми наведеного закону, які регламентують процедуру звільнення сільського голови за народною ініціативою.

Колегія суддів зауважує, що з цього приводу апеляційна скарга взагалі не містить будь-яких доводів. В суді апеляційної інстанції представник відповідача підтвердив, що будь-які засоби масової інформації не повідомлялись, оскільки такі відсутні. При цьому якихось доказів на підтвердження цьому представник відповідача не надав, не переконавши колегію суддів про відсутність як місцевих, так і регіональних засобів масової інформації.

Отже, виходячи із системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, колегія суддів вважає слушним висновок місцевого суду, що Солідарненська сільська рада Білокуракинського району Луганської області, правонаступником якої є Лозно-Олександрівська селищна рада, порушила процедуру звільнення позивача з посади сільського голови за народною ініціативою, тобто діяла не на підставі та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а викладені вимоги позивача є обґрунтованими, доведеними та такими, що підлягають задоволенню.

Зважаючи на вищевикладене, підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.

Також колегія суддів зазначає, що позивачем судове рішення місцевого суду не оскаржене, тому доводам його позовної заяви, не взятим до уваги судом першої інстанції, апеляційний суд оцінки не надає.

Відповідно до положень ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Лозно-Олександрівської селищної ради - залишити без задоволення.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року у справі № 812/1536/18 - залишити без змін.

Повне судове рішення - 16 квітня 2019 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. В. Сіваченко

Судді А. А. Блохін

Т. Г. Гаврищук