Постанова

від 18.04.2019 по справі 0440/4892/18

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

18 квітня 2019 року м. Дніпросправа № 0440/4892/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Бишевської Н.А. (доповідач),

                     суддів: Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро

апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року

у справі №0440/4892/18

за позовом Керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області

до Павлоградської міської ради, Відділу освіти Павлоградської міської ради

третя особа Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Дошкільного навчального закладу №16 "Світлячок" Павлоградської міської ради Дніпропетровської області

про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

23 липня 2018 р. Керівник Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області звернувся до суду з уточненим адміністративним позовом до Павлоградської міської ради Відділу освіти Павлоградської міської ради в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Павлоградської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності дошкільного навчального закладу № 16 «Світлячок» Павлоградської міської ради, встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в акті № 14 планової перевірки, проведеної у період з 03.04.2017 по 24.04.2017 та акті № 147 позапланової перевірки, проведеної у період з 08.12.2017 по 19.12.2017;

- зобов'язати Павлоградську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності дошкільного навчального закладу № 16 «Світлячок» Павлоградської міської ради, встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в актах № 14 від 24.04.2017 та № 147 від 19.12.2017, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень;

- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Павлоградської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності дошкільного навчального закладу № 16 «Світлячок» Павлоградської міської ради, встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в акті № 14 планової перевірки, проведеної у період з 03.04.2017 по 24.04.2017 та акті № 147 позапланової перевірки, проведеної у період з 08.12.2017 по 19.12.2017;

- зобов'язати відділ освіти Павлоградської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності дошкільного навчального закладу № 16 «Світлячок» Павлоградської міської ради, встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в актах № 14 від 24.04.2017 та № 147 від 19.12.2017, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.

Позовні вимоги обґрунтовані наявністю численних порушень протипожежної безпеки та бездіяльністю керівництва навчального закладу щодо усунення виявлених порушень.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 р. у справі № 0440/4892/18 в задоволенні адміністративного позову Керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Павлоградської міської ради Відділу освіти Павлоградської міської ради, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Дошкільного навчального закладу №16 "Світлячок" Павлоградської міської ради Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - відмовлено.

Судом встановлено, що за результатами проведених перевірок з питань дотримання безпеки у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки виявлені порушення на усунення яких винесено відповідні приписи. До суду відповідачем надано докази усунення виявлених порушень. Дослідивши встановлені по справі обставини, суд дійшов висновку, що прокурор не є вповноваженим суб'єктом щодо звернення до суду з метою вжиття заходів реагування та усунення порушень правил техногенної безпеки. Наведене обумовило прийняття рішення про відмову у задоволенні позову.

Не погодившись з рішенням суду, Першим заступником прокурора Дніпропетровської області подано апеляційну скаргу, згідно якої особа, яка подає апеляційну скаргу просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 р. у справі № 0440/4892/18, як таке що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права. Вважає, що суд не обґрунтував висновок щодо неможливості звернення до суду з подібним позовом. Скаржник наполягає на тому, що подібне звернення є необхідним з метою дотримання безпеки учнів навчального закладу, з врахуванням недоцільності зупинення експлуатації виховного закладу.

Прокурор наголошує, що специфіка функціонування комунальних закладів освіти, до яких повною мірою відноситься дошкільний навчальний заклад « Світлячок», передбачає їх цілковиту залежність , у тому числі у питаннях створення та забезпечення умов навчання від органів місцевого самоврядування та їх уповноважених органів. Виділення фінансування, необхідного для існування зазначеної установи цілком залежить від виключної компетенції Павлоградської міської ради, з огляду на що прокурор звернувся до суду з позовом про бездіяльність відповідачів щодо неналежного виконання передбачених законом обов'язків на створення та підтримання безпечних умов здобуття освіти. На думку заявника апеляційної скарги суд першої інстанції зазначених обґрунтувань не розглянув, більш того, як вважає скаржник є невірним висновок суду першої інстанції щодо неможливості звернення прокурора з даним позовом до суду, оскільки діюче законодавство чіткого переліку позовів з якими може звернутися до суду прокурор, не містить.

В судових засіданнях апеляційної інстанції прокурор та представники відповідачів надавали належні пояснення щодо суті заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги. Представниками відповідачів в справу надавались письмові пояснення з відповідними доказами на їх підтвердження, суть яких зводиться до того, що відповідачами вчинялись відповідні дії, в межах власних повноважень на усунення порушень, визначених за результатами перевірки служби з надзвичайних ситуацій дошкільного навчального закладу № 16 « Світлячок».

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, однак з інших обґрунтувань , чим прийнято судом першої інстанції рішення, внаслідок наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, у період з 03.04.2017 по 24.04.2017 Павлоградським міськрайонним управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено перевірку у Дошкільному навчальному закладі № 16 «Світлячок» Павлоградської міської ради Дніпропетровської області з питань дотримання у закладі законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

В ході перевірки встановленні порушення вимог законодавства пожежної та техногенної безпеки в діяльності закладу, які зазначені в акті перевірки № 14.

27.04.2017 Павлоградським міськрайонним управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки № 12.

З 08.12.2017 по 19.12.2017 Павлоградським міськрайонним управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено перевірку закладу, під час якої встановлено допущення порушень вимог протипожежної безпеки, за результатами якої складено акт № 147.

26.12.2017 Павлоградським міськрайонним управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки № 150, відповідно до якого строк виконання запропонованих заходів 01.03.2018.

З урахуванням виявлених порушень, керівником дошкільного навчального закладу № 16, 10.01.2018 р. направлено клопотання на відділ освіти Павлоградської міської ради щодо сприяння та допомоги у вирішенні питань щодо усунення порушень у сфері цивільного захисту.

З метою захисту права громадян на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого Конституцією України права на освіту, та в зв'язку з бездіяльністю органів, уповноважених законом на створення належних умов на існування та функціонування закладів освіти, шляхом належного фінансування таких закладів, прокурор звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що доводи прокурора про те, що відсутній орган, який повноважний звернутись з даними позовними вимогами, а Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із даним позовом щодо зобов'язання вчинити дії, не відповідає дійсності та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

Дослідивши встановлені по справі обставини, заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає за можливе зазначити про наступне.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII (далі по тексту - Закон №1697) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону №1697 врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону №1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Відповідно до ч.6 ст.23 Закону № 1697 під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Частиною 1 статті 24 Закону № 1697 право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист

Згідно з ч.ч.3, 4 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

В даній справі, прокурор в якості обґрунтування звернення до суду, та визначаючи обставини, якими є проведення перевірки дошкільного навчального закладу № 16 « Світлячок» Павлоградської міської ради та винесення припису про усунення порушень Головним управлінням Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, мотивував своє звернення саме бездіяльністю Павлоградської міської ради та відділу освіти Павлоградської міської ради, як засновників комунального закладу освіти, які при наявності першого припису запропоновані заходи щодо усунення порушень, не виконали і при проведенні перевірки ДНЗ № 16 « Світлячок» 08.12.2017 р. служба з надзвичайних ситуацій встановила, що ряд порушень вимог з пожежної безпеки продовжують мати місце та потребують додаткового фінансування.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

В зв'язку з цим, судова колегія зауважує, що виходячи з вимог заявленого в даній справі позову, прокурор звернувся до суду в зв'язку з тим, що на його думку очевидна наявна бездіяльність органу місцевого самоврядування і відповідно неналежний захист інтересів держави, який полягає в недостатності фінансування необхідних виплат для нормального функціонування закладів освіти ,зокрема, дошкільного закладу освіти №16 « Світлячок».

Зазначене не враховано судом першої інстанції, який дійшов висновку, що інтереси держави повинні захищати насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор, з огляду на заявлені вимоги .

Судова колегія наголошує, що предметом з'ясування в даній справі є питання наявності дій чи бездіяльності, вчинених відповідачами, зокрема Павлоградською міською радою, як засновником комунального закладу - дошкільного закладу освіти №16 «Світлячок», та відділу освіти Павлоградської міської ради щодо виконання вимог припису про наявність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки у діяльності ДНЗ № 16 «Світлячок», які становлять потенційну загрозу життю та здоров'ю учнів.

І з цього приводу суд зазначає:

Дошкільний навчальний заклад освіти №16 « Світлячок» Павлоградської міської ради відповідно до п.1.4 Статуту, належить до комунальної власності Павлоградської міської ради , яка є його засновником. Згідно з п.10.1.Статуту фінансування закладу здійснюється його засновником або уповноваженим ним органом відповідно до законодавства.

В справу представниками відповідачів, в процесі розгляду долучено ряд документів, наявність яких не дає підстави стверджувати про протиправну бездіяльність як відділу освіти так і Павлоградської міської ради.

Відповідно до листа № 1043 від 11.04.2019 р. начальник відділу освіти Павлоградської міської ради повідомляє, що на впровадження комплексу протипожежних заходів в закладах освіти м. Павлограда в 2018-2019 рр. надаються наступні документи:

- лист про надання інформації на Департамент освіти та науки Дніпропетровської обласної державної адміністрації на виконання рішення Павлоградської міської ради № 1216-37/У11-2;

- лист про надання інформації на Департамент освіти та науки Дніпропетровської обласної державної адміністрації на виконання рішення Павлоградської міської ради від 11.12.2018 р. № 437-44/У11 на впровадження комплексу протипожежних заходів в закладах освіти м. Павлограда в 2018-2019 рр.;

- договори купівлі –продажу протипожежного, захисного та рятувального обладнання № 41 та № 43 від 12.03.2018 р;

- договір на надання послуг з поточного ремонту по встановленню протипожежних дверей в закладах освіти;

Павлоградська міська рада відповідно до рішення від 11.12.2018 р. за № 1437 /У11 приймає зміни до « Комплексної програми захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру в місті Павлоград на 2018 -2020 роки, та долучає до справи додаток № 2 до зазначеного рішення, п.6 якого забезпечує впровадження комплексу протипожежних заходів в закладах освіти м. Павлограда з відповідним обсягом коштів.

Таким чином, з огляду на зазначене, вважати, що Павлоградською міською радою та відділом освіти Павлоградської міської ради не вживаються дії, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності дошкільного навчального закладу № 16 « Світлячок», суть яких виявлена та зазначена в акті № 14 планової перевірки, проведеної ГУ ДНС у Дніпропетровській області , підстав немає.

З огляду на заявлені вимоги щодо зобов'язання відповідачів вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності дошкільного навчального закладу № 16 « Світлячок» Павлоградської міської ради, без конкретизації зазначених заходів, та з урахуванням долучених до справи доказів вчинення відповідних дій, суд не вбачає підстав для задоволення зазначеної вимоги, оскільки в процесі розгляду справи відповідними доказами спростована бездіяльність відповідачів щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень.

Підсумовуючи, за результатами апеляційного розгляду , судова колегія доходить обґрунтованого висновку, що по суті заявлених позовних вимог керівника Павлоградської місцевої прокуратури в даній справі , підстав для задоволення останніх, не вбачається, так само з урахуванням долучених до справи доказів, немає підстав для задоволення апеляційної скарги.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції при розгляді даної справи неправильно визначив предмет розгляду, не звернув увагу на суть та мотивацію прокурора щодо заявлених позовних вимог, однак, з урахуванням того, що судова колегія при розгляді апеляційної скарги не знайшла підстав для її задоволення, з огляду на надані письмові та усні пояснення сторін , підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду відсутні.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 р. у справі № 0440/4892/18 - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 р. у справі № 0440/4892/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку в порядку та строки передбачені ст.329 КАС України.

Головуючий - суддя                                                                      Н.А. Бишевська

                     суддя                                                                      І.Ю. Добродняк

                     суддя                                                                      Я.В. Семененко