Постанова

від 09.10.2019 по справі 0440/4892/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 жовтня 2019 року

Київ

справа №0440/4892/18

адміністративне провадження №К/9901/16550/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючого - Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Павлоградської міської ради, Відділу освіти Павлоградської міської ради, треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Дошкільний навчальний заклад №16 "Світлячок" Павлоградської міської ради Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року (головуючий - Верба І.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року (головуючий - Бишевська Н.А., судді: Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.),

В С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У червні 2018 року керівник Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області звернувся з адміністративним позовом до Павлоградської міської ради і Відділу освіти Павлоградської міської ради та з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:

- визнати протиправною бездіяльність Павлоградської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності дошкільного навчального закладу № 16 "Світлячок" Павлоградської міської ради (далі - ДНЗ № 16 "Світлячок"), встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в акті № 14 планової перевірки, проведеної у період з 03.04.2017 р. по 24.04.2017 р., та акті № 147 позапланової перевірки, проведеної у період з 08.12.2017 р. по 19.12.2017 р.;

- зобов`язати Павлоградську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності ДНЗ № 16 "Світлячок", встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в актах № 14 від 24.04.2017 р. та № 147 від 19.12.2017 р., у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень;

- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Павлоградської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності ДНЗ № 16 "Світлячок", встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в акті № 14 планової перевірки, проведеної у період з 03.04.2017 р. по 24.04.2017 р., та акті № 147 позапланової перевірки, проведеної у період з 08.12.2017 р. по 19.12.2017 р.;

- зобов`язати Відділ освіти Павлоградської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності ДНЗ № 16 "Світлячок", встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в актах № 14 від 24.04.2017 р. та № 147 від 19.12.2017 р., у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень.

2. Позов обґрунтував наявністю численних порушень правил пожежної безпеки у ДНЗ № 16 "Світлячок", які створюють потенційну загрозу життю і здоров?ю учнів, та бездіяльністю керівництва навчального закладу, а також Павлоградської міської ради в особі виконавчого органу у сфері освіти, якому підзвітний і підконтрольний цей навчальний заклад, щодо вжиття достатніх заходів для усунення виявлених органами ДСНС порушень, у тому числі шляхом забезпечення належного фінансування таких заходів. Своє право на звернення до суду з цим позовом прокурор мотивував відсутністю органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах щодо спонукання суб?єкта владних повноважень вчинити дії, спрямовані на усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.

IІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року, відмовлено у задоволенні позову.

4. Суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку відсутні як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду із цим позовом до відповідачів, так і можливість за законом заявити в судовому порядку такі позовні вимоги.

5. У свою чергу суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність у прокурора права звернення до суду з цим позовом, яке обумовлене неналежним захистом інтересів держави з боку органу місцевого самоврядування, що полягає у недостатньому фінансуванні необхідних виплат для нормального функціонування закладів освіти, зокрема, ДНЗ № 16 "Світлячок". Водночас апеляційний суд зазначив про відсутність підстав для задоволення позову з огляду на те, що наявними в матеріалах справи доказами спростована бездіяльність відповідачів щодо невжиття заходів, спрямованих на усунення порушень.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

6. У касаційній скарзі заступник прокурора області просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення про задоволення позову.

7. Посилається на незаконність і необґрунтованість висновку суду першої інстанції про неможливість пред?явлення в судовому порядку таких вимог до відповідачів, оскільки наявність порушених інтересів держави (щодо забезпечення безпечних умов здобуття освіти) та відсутність уповноваженого органу, який має право звернутись з відповідним позовом, в силу частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" і частини п?ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є беззаперечними підставами для застосування прокурором представницьких повноважень.

8. Вважає також необґрунтованими висновки судів обох інстанцій про усунення відповідачами порушень пожежної безпеки в діяльності навчального закладу та недопущення ними бездіяльності в цій частині, що не відповідає фактичним обставинам справи.

9. У відзиві на касаційну скаргу Відділ освіти Павлоградської міської ради просить відмовити в її задоволенні, вказуючи на те, що Головне управління ДСНС у Дніпропетровській області має повноваження самостійно подати позовну заяву до адміністративного суду для виконання своїх повноважень, тому місцева прокуратура є неналежним позивачем у справі.

10 Павлоградська міська рада і треті особи у справі не подали відзиву на касаційну скаргу.

11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

12. З 03.04.2017 р. по 24.04.2017 р. Павлоградським міськрайонним управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено планову перевірку ДНЗ № 16 "Світлячок" щодо дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої складено акт від 24.04.2017 р. № 14 та винесено припис від 27.04.2017 р. № 12 з вимогою усунути до 01.09.2017 р. виявлені порушення правил пожежної і техногенної безпеки.

13. З 08.12.2017 р. по 19.12.2017 р. Павлоградським міськрайонним управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку навчального закладу, за результатами якої складено акт від 19.12.2017 р. № 147 та винесено припис від 26.12.2017 р. № 150 з вимогою усунути порушення, аналогічні раніше виявленим, у строк до 01.03.2018 р.

14. Посилаючись на тривалий характер порушень норм пожежної безпеки у ДНЗ № 16 "Світлячок", невиконання ним приписів органу ДСНС та відсутність у останнього права звернення до суду з вимогами про зобов?язання органу місцевого самоврядування як засновника (власника) навчального закладу усунути виявлені порушення, в тому числі шляхом виділення додаткового фінансування, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

V. Позиція Верховного Суду

15. Відповідно до статті 131 1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

16. За змістом частин третьої і четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

17. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина четверта статті 53 КАС України).

18. Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

19. Як вбачається з матеріалів справи, звернення прокурора до суду з цим позовом обумовлено невиконанням ДНЗ № 16 "Світлячок" приписів Павлоградського міськрайонного управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області з питань пожежної безпеки, що розцінено прокурором як порушення інтересів держави щодо забезпечення безпечних умов здобуття освіти.

20. Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 р. № 1052, визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

21. За приписами частин першої і другої статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Цей орган реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

22. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить:

- здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу (пункт 1);

- складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень (пункт 11);

- звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12);

- складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту (пункт 14);

- застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (пункт 18);

- розгляд відповідно до закону справ про адміністративні правопорушення, пов`язаних з порушенням установлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, і накладення адміністративних стягнень (пункт 19).

23. Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

24. Наведеним спростовуються доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб?єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

25. У зв?язку з цим колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду як суб`єкта владних повноважень, так і прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов?язання власника суб?єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.

26. Протилежний висновок про право звернення прокурора з цим позовом до суду зроблений судом апеляційної інстанції внаслідок помилкового визначення органу, уповноваженого здійснювати захист інтересу держави у спірних правовідносинах, яким є не орган місцевого самоврядування щодо належного фінансування заходів, необхідних для усунення порушень правил пожежної безпеки, а орган ДСНС щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки.

27. Стаття 2 КАС України завданням адміністративного судочинства визначає захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень

28. Згідно з частинами першою і третьою статті 5 КАС України право на судовий захист має особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

29. Іншими словами, звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

30. Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави також може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України щодо повернення такої позовної заяви.

31. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

32. Оскільки суди попередніх інстанцій ухвалили правильне по суті і законне судове рішення про відмову в задоволенні позову, а порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права не призвело до неправильного вирішення справи, то відсутні підстави для скасування судових рішень.

Керуючись статтями 343, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області залишити без задоволення.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська