Постанова

від 10.04.2019 по справі 816/2137/18

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 квітня 2019 року

м. Київ

Справа № 816 /2137/18

Провадження № 11-70апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П. , Рогач Л. І. , Саприкіної І. В ., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_4 до Пирятинської районної державної адміністрації Полтавської області (далі - Райдержадміністрація), треті особи: ОСОБА_5 , Теплівська сільська рада Пирятинського району Полтавської області, про визнання протиправним та скасування розпорядження

за касаційною скаргою ОСОБА_4 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року (суддя Удовіченко С. О.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року (судді Кононенко З. О., Калитка О. М., Калиновський В. А.),

УСТАНОВИЛА:

У червні 2018 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Райдержадміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Райдержадміністрації від 3 травня 2018 року № 190 Про внесення змін до розпорядження голови Райдержадміністрації від 1 грудня 2015 року № 342 .

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що оскаржуваним розпорядженням незаконно зменшено площу наданої в оренду земельної ділянки з 8,64 га до 4,31 га, збільшено розмір орендної плати з 1800 грн за 1 га за рік до 4324 грн 45 коп., фактично внесено зміни до договору оренди землі в односторонньому порядку за відсутності підстав, встановлених договором та законом. Позивач стверджує, що ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою від 21 серпня 2018 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року, провадження у справі закрив, виходячи із того, що вказаний спір не є публічно-правовим спором у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Не погодившись із цими рішеннями, ОСОБА_4 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та на порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для розгляду до Полтавського окружного адміністративного суду.

Позивач вважає, що спірні правовідносини у цій справі не пов`язані з невиконанням умов цивільно-правової угоди, а стосуються перевищення владних повноважень головою Райдержадміністрації при прийнятті розпорядження, яким внесено зміни до раніше прийнятого розпорядження, що й стало підставою звернення до суду.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 грудня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_4 , копії касаційної скарги направив учасникам справи.

24 січня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.

Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 1 1лютого 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши за матеріалами справи наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

1 грудня 2015 року голова Райдержадміністрації ухвалив розпорядження №342 Про продовження гр. ОСОБА_4 оренди земельних ділянок .

10 грудня 2015 року між Райдержадміністрацією та ОСОБА_4 укладено договір оренди землі площею 8,64 га (невитребувані земельні частки (паї); далі - договір оренди землі від 10 грудня 2015 року).

13 березня 2017 року між Райдержадміністрацією та ОСОБА_4 укладено додаткову угоду до договору оренди землі від 10 грудня 2015 року, відповідно до якої пункт 31 цього договору доповнено підпунктом 2 такого змісту: У разі звернення власника чи спадкоємця витребуваного земельного паю з відповідним посвідченням права власності на нього орендар зобов`язаний внести зміни до договору оренди землі в частині зменшення орендованої земельної ділянки на витребуваний пай .

26 квітня 2016 року голова Райдержадміністрації прийняв розпорядження №127 Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та безоплатну передачу її у власність гр. ОСОБА_5 .

Відповідно до цього розпорядження ОСОБА_5 передано безоплатно у власність земельну ділянку площею 4,3144 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ), розташовану за межами населених пунктів в адміністративних межах Теплівської сільської ради, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

27 квітня 2016 року державний реєстратор Пирятинської державної нотаріальної контори вніс до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис про державну реєстрацію права власності за ОСОБА_5 земельної ділянки площею 4,3144 га з кадастровим номером НОМЕР_1 у селі Теплівка Пирятинського району Полтавської області.

19 квітня 2017 року представник ОСОБА_5 звернувся до голови Райдержадміністрації з листом, в якому зазначив, що у 2016 році ОСОБА_5 уклала договір оренди земельної ділянки із Приватним сільськогосподарським підприємством Степ та просив внести зміни до договору оренди землі, зменшивши площу орендованої землі на 4,3144 га.

Райдержадміністрація листом від 25 квітня 2017 року №72 повідомила ОСОБА_4 , що на її адресу надійшов лист громадянки ОСОБА_5 щодо посвідчення нею права власності на земельну частку у розмірі 4,3144 га, розташовану за межами населеного пункту в адміністративних межах Теплівської сільської ради. Підпунктом 2 пункту 31 договору оренди землі від 10 грудня 2015 року передбачено, що у разі звернення власника чи спадкоємця витребуваного земельного паю з відповідним посвідченням права власності на нього орендар зобов`язаний внести зміни до договору оренди землі в частині зменшення орендованої земельної ділянки на витребуваний пай.

4 та 12 травня 2017 року ОСОБА_4 повідомив відповідача про те, що розмір земельної ділянки не змінювався і становить 8,64 га, оскільки документа про право власності щодо витребуваного земельного паю, як передбачено підпунктом 2 пункту 31 договору оренди землі від 10 грудня 2015 року, ніхто не надав.

Райдержадміністрація листом від 24 травня 2017 року №В-01-20/2 поінформувала ОСОБА_4 про те, що раніше вже повідомляла йому про проведення державної реєстрації права власності на земельну ділянку площею 4,3144 га з кадастровим номером НОМЕР_1 за ОСОБА_5 Також повідомила, що 4 травня 2017 року районна комісія з питань обстеження, використання та надання в оренду земельної ділянки та земель водного фонду, на підставі поданих документів, вирішила внести зміни до діючого договору оренди землі від 10 грудня 2015 року шляхом укладення додаткової угоди щодо земельної ділянки площею 4,3256 га (невитребуваний пай). Відповідно до пункту 5 додаткової угоди від 13 березня 2017 року до цього договору оренди орендар зобов`язаний внести зміни до договору оренди землі в частині зменшення орендованої земельної ділянки, у разі звернення власника витребуваного паю з відповідним посвідченням права власності на нього. Таким чином, договірні відносини між Райдержадміністрацією та ОСОБА_4 припиняються шляхом розірвання договору оренди землі в частині витребуваного паю із моменту встановлення права власності на земельну ділянку.

20 липня 2017 року ОСОБА_4 звернувся до Райдержадміністрації з листом, в якому зазначив, що копії посвідчення права власності ОСОБА_5 , копії договору про спадщину, копії доручення на ОСОБА_7 , рішення голови Райдержадміністрації щодо зменшення орендованої земельної ділянки в межах Теплівської сільської ради, згідно договору оренди землі від 10 грудня 2015 року, на засіданні комісії 4 травня 2017 року не надавалися йому для ознайомлення, крім того рішення комісії носить лише рекомендаційний характер, а у договорі оренди землі від 10 грудня 2015 року не вказано до кого саме має звертатися власник чи спадкоємець витребуваного земельного паю з відповідним посвідченням права власності на нього.

У відповідь Райдержадміністрація листом від 27 липня 2017 року вих. №145 повідомила позивачу, що відповідно до статті 13 Закону України від 5 червня 2003 року № 899-І V Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку.

Листом від 28 лютого 2018 року вих. № 01-44/131 Райдержадміністрація повідомила ОСОБА_4 , що з 19 лютого 2017 року змінено істотні умови договору оренди землі від 3 січня 2017 року та запропонувала підписати додаткові угоди до цього договору.

На цей лист ОСОБА_4 12 березня 2018 року повідомив відповідача, що для розгляду повідомлення та вивчення питанння про підписання чи непідписання додаткової угоди до договору оренди землі від 3 січня 2017 року необхідно надати документи, що стали підставою для внесення змін до істотних умов попереднього договору оренди землі від 10 грудня 2015 року.

3 травня 2018 року розпорядженням голови Райдержадміністрації №190 Про внесення змін до розпорядження голови Райдержадміністрації від 1 грудня 2015 року №342 продовжено ОСОБА_4 до 9 грудня 2020 року оренду земельної ділянки (невитребувані паї) загальною площею 4,31 га, розташованої за межами населених пунктів в адміністративних межах Теплівської сільської ради, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та встановлено орендну плату в розмірі 4324,45 грн за 1 га в рік протягом вказаного терміну за умови її перегляду в кінці кожного року. Цим розпорядженням рекомендовано орендарю укласти додаткову угоду до договору оренди землі від 10 грудня 2015 року та зареєструвати її згідно з чинним законодавством України.

ОСОБА_4 надіслав до Райдержадміністрації лист, в якому зазначив, що розпорядження голови Райдержадміністрації від 3 травня 2018 року № 190 Про внесення змін до розпорядження голови Райдержадміністрації від 1 грудня 2015 року №342 не обґрунтовує необхідність внесення змін в умови надання в оренду земельних ділянок, які були узгоджені сторонами при укладенні договору, а тому є незаконними. Отже, оскаржуване розпорядження не може бути підставою для внесення змін до договору оренди землі від 10 грудня 2015 року.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від

4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття суд, встановлений законом зводиться не лише до правової основи самого існування суду , але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС).

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У пункті 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

За правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Спір у справі, що розглядається, стосується права оренди позивача на земельні ділянки (невитребувані земельні паї), а Райдержадміністрація під час здійснення своїх повноважень є рівноправним суб`єктом земельних відносин.

Отже, виник спір про цивільне право і подальше оспорювання права оренди на спірні земельні ділянкине має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, аджеадміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки.

Таким чином, суди попередніх інстанцій, ураховуючи суть та суб`єктний склад спірних правовідносин, дійшли обґрунтованого висновку про закриття провадження у справі у зв`язку з тим, що вона не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 349, 350, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_4 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Судді: Н.О. Антонюк Л.М. Лобойко С.В. Бакуліна Н.П. Лященко В.В. Британчук Л.І. Рогач Д . А. Гудима І . В. Саприкіна В.І. Данішевська О.М. Ситнік О.С. Золотніков О.С. Ткачук О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич В.С. Князєв О.Г. Яновська