Постанова

від 24.05.2019 по справі 560/4169/18

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/4169/18

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шевчук О.П.

Суддя-доповідач - Смілянець Е. С.

24 травня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Сушка О.О. Залімського І. Г. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Хмельницької міської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року у справі за адміністративним позовом Мусульманської релігійної громади міста Хмельницького до Хмельницької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в грудні 2018 року позивач, Мусульманська релігійна громада міста Хмельницького, звернулась в Хмельницький окружний адміністративний суд з позовом до Хмельницької міської ради, про:

- визнання протиправною бездіяльність Хмельницької міської ради щодо не розгляду в місячний строк клопотання Мусульманської релігійної громади м. Хмельницького від 02.07.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування Мусульманській релігійній громаді м. Хмельницького земельної ділянки орієнтовною площею 1200 кв.м., на перехресті Львівського шосе та вул. Західно-Окружної в м. Хмельницькому, для будівництва та обслуговування мусульманського молитовного приміщення;

- зобов`язання Хмельницької міської ради в місячний строк розглянути та прийняти відповідне рішення щодо клопотання Мусульманської релігійної громади м. Хмельницького від 02.07.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування Мусульманській релігійній громаді м. Хмельницького земельної ділянки орієнтовною площею 1200 кв.м., на перехресті Львівського шосе та вул. Західно-Окружної в м. Хмельницькому, для будівництва та обслуговування мусульманського молитовного приміщення.

Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 11 лютого 2019 року позов задовольнив у повному обсязі. Судове рішення мотивоване тим, що рішення за заявою позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова у його наданні Хмельницькою міською радою не приймалось, а відмова оформлена листом виконавчого комітету Хмельницької міської ради №12-3120-02-10 від 30.07.2018 не може слугувати належним розглядом заяви позивача, у порядку передбаченому Земельним кодексом України.

Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.

Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що оскільки за результатами розгляду клопотання Мусульманської релігійної громади м. Хмельницького з доданими документами управлінням земельних ресурсів та земельної реформи заявнику була надана відповідь від 30.07.2018 №12-3120-02-10, в якій повідомлено, що земельна ділянка, про яку йде мова в клопотанні, згідно плану зонування території міста Хмельницького знаходиться в зоні Р-1-зона природно-заповідного фонду. Вважає, що невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, що відповідно до ст.123 Земельного кодексу України є підставою для відмови у наданні дозволу про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а неподання відповідного проекту рішення управлінням земельних ресурсів та земельної реформи на розгляд Хмельницької міської ради виключає факт бездіяльності міської ради.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що зазначені в листі №12-3120-02-10 від 30.07.2018 виконавчого комітету Хмельницької міської ради підстави для відмови в надані позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування є протиправними, та не передбачені приписами ст. 123 Земельного кодексу України.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 02.07.2018 позивач звернувся до Хмельницької міської ради із клопотанням, в якому просив надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування Мусульманській релігійній громаді м. Хмельницького земельної ділянки орієнтовною площею 1200 кв.м., на перехресті Львівського шосе та вул. Західно-Окружної в м. Хмельницькому, для будівництва та обслуговування мусульманського молитовного приміщення.

До клопотання позивач додав копії статуту, виписки з Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, кадастрового плану бажаної земельної ділянки, схеми місця розташування бажаної земельної ділянки.

На подане клопотання позивач отримав лист №12-3120-02-10 від 30.07.2018, яким виконавчий комітет Хмельницької міської ради повідомив позивача про відмову у наданні йому земельної ділянки в користування в зв`язку з тим, що зазначена земельна ділянка перебуває в зоні природно-заповідного фонду та в зоні міських і районних вулиць, доріг, майданів.

При цьому, відповіді по суті клопотання позивача фактично надано не було, а саме не прийнято рішення про надання/відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування Мусульманській релігійній громаді м. Хмельницького земельної ділянки орієнтовною площею 1200 кв.м., на перехресті Львівського шосе та вул. Західно-Окружної в м. Хмельницькому, для будівництва та обслуговування мусульманського молитовного приміщення, про що просив позивач.

Вважаючи таку бездіяльність відповідача щодо не розгляду його клопотання протиправною, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні питання з приводу земельних відносин вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно ст.123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

Відповідно до частини 2 цієї статті, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У частині 3 статті 123 ЗК України наведено два варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою: 1) надати дозвіл; 2) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Згідно з ч.ч. 1, 5 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Відповідно до ч.2 ст.59 вказаного Закону рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Також, законодавством регламентований обов`язок органу місцевого самоврядування розглянути клопотання особи про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у місячний строк.

При цьому, розгляд таких клопотань здійснюється на пленарних засіданнях ради, формування порядку денного яких належить до безпосередньої компетенції її голови, на якого, крім іншого, також покладено обов`язок забезпечити підготовку на розгляд ради проектів відповідних рішень, що належать до її відання.

Аналогічний правовий підхід викладено в постанові Верховного Суду від 17 квітня 2018 року по справі №826/8107/16.

Колегія суддів зазначає, що вищезазначені положення норм Земельного кодексу України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" надають відповідачу повноваження на вирішення питання про надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зобов`язують прийняти рішення, а також визначають підстави, з яких таке рішення, може бути прийняте.

Отже, враховуючи вимоги ч.3 ст.123 ЗК України та вищенаведені положення Закону України "Про місцеве самоврядування" встановлено, що питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова у його наданні належить до компетенції органу місцевого самоврядування, а не структурного підрозділу міської ради.

Як встановлено судом першої інстанції позивач, відповідно до вимог ст.123 ЗК України, звернувся до органу місцевого самоврядування - Хмельницької міської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою від 02.07.2018, однак, жодного рішення відповідача щодо розгляду клопотання прийнято не було.

При цьому, позивач отримав лист виконавчого комітету Хмельницької міської ради №12-3120-02-10 від 30.07.2018, яким не було підготовлено жодного проекту рішення для розгляду на сесії Хмельницької міської ради щодо надання дозволу на розробку чи вмотивованої відмови.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, рішення за заявою позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова у його наданні Хмельницькою міською радою не приймалось, а відмова оформлена листом виконавчого комітету Хмельницької міської ради №12-3120-02-10 від 30.07.2018 не може слугувати належним розглядом заяви позивача, у порядку передбаченому Земельним кодексом України.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає правомірними позовні вимоги Мусульманської релігійної громади міста Хмельницького до Хмельницької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, а висновки суду першої інстанції відповідають обставинам справи та прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, що неподання відповідного проекту рішення управлінням земельних ресурсів та земельної реформи на розгляд Хмельницької міської ради виключає факт бездіяльності міської ради, колегія суддів вважає необґрунтованими та безпідставними, оскільки виконавчий комітет та інші структурні підрозділи міської ради не можуть перебирати повноваження, що відносяться до виключної компетенції сесії міської ради, також, згідно ч. 5 ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць, а .

Відповідно ч. 2 ст. 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод та практику Суду як джерело права.

У пункті 74 рішення Європейського Суду з прав людини Лелас проти Хорватії Суд звертав увагу на те, що держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов`язків. Іншими словами, ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу .

У справі Рисовський проти України Європейський Суд з прав людини ... підкреслює особливу важливість принципу належного урядування . Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок … і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси… .

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Хмельницької міської ради залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Смілянець Е. С. Судді Сушко О.О. Залімський І. Г.