Постанова

від 28.05.2019 по справі 826/2890/13-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 травня 2019 року

Київ

справа №826/2890/13-а

провадження №К/9901/5907/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника прокурора Дарницького району міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради до Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації, треті особи: Навчально-професійний центр "Академія мистецтва краси", Приватний вищий навчальний заклад "Київський коледж бізнесу", Управління освіти Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою заступника прокурора міста Києва на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Оксененка О.М., Губської Л.В., Федотова І.В. від 04 серпня 2015 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2013 року перший заступник прокурора Дарницького району міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради звернувся з позовом до Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації, у якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації № 707 від 29 жовтня 2010 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року, позов задоволено.

3. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 січня 2014 року судові рішення скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

4. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 березня 2014 року позов задоволено.

5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року рішення судів попередніх інстанцій скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 липня 2015 року судове рішення суду апеляційної інстанції скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

7. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 4 серпня 2015 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 березня 2014 року скасовано. Адміністративний позов залишено без розгляду на підставі пункту 9 частини першої статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України.

8. Рішення суду мотивовано тим, що позивачем пропущено строк звернення до суду з позовом, встановлений частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (тут і далі - у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), без поважних причин.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 4 серпня 2015 року, заступник прокурора міста Києва подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить її скасувати та направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що пунктами 8 та 9 розпорядження голови Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації від 07 квітня 2004 року № 277 Про розгляд питань оренди нежитлових приміщень дозволено управлінню освіти Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації укласти з ТОВ "Інститут соціальних та культурних зв`язків" договір оренди нежитлового приміщення по вулиці Вакулінчука, 1, загальною площею 2247,9 м 2 , для використання під вищий учбовий заклад, терміном з 01 березня 2004 року до 01 жовтня 2011 року, та дозволено управлінню освіти Дарницької районної у м. Києві державної адміністрації укласти з Навчально-професійним центром "Академія мистецтва краси" договір оренди нежитлового приміщення по вулиці Вакулінчука, 1, загальною площею 614,2 м 2 , для використання під навчальний заклад, терміном з 01 березня 2004 року до 01 жовтня 2011 року.

Розпорядженням голови Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації від 29 жовтня 2010 року № 707 "Про внесення змін до пунктів 8, 9 розпорядження голови Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації від 07 квітня 2004 року № 277 "Про розгляд питань оренди нежитлових приміщень" внесено зміни до пунктів 8, 9 розпорядження голови Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації від 07 квітня 2004 року № 277 "Про розгляд питань оренди нежитлових приміщень" в частині заміни слів "терміном до 01.10.2011" на слова "терміном до 01.10.2021", в решті пункти 8, 9 залишені без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга заступника прокурора міста Києва обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо пропуску строку звернення до суду з цим позовом, залишив поза увагою доводи про те, що про наявність оскаржуваного розпорядження стало відомо лише під час проведення перевірки на виконання доручення прокуратури міста Києва від 10 січня 2013 року № 8024 вих-7 окв-13. Судом не враховано, що запис у журналі реєстрації вихідної кореспонденції № 14-11 Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації 22.11.10 Прокуратура Дарницького р-ну розпорядження за жовтень свідчить лише про відправку на адресу прокуратури Дарницького району міста Києва відповідної кореспонденції, водночас жодним чином не підтверджує отримання оскаржуваного розпорядження. З наданої до суду прокурором засвідченої копії журналу реєстрації вхідної кореспонденції Книга обліку вхідної кореспонденції прокуратури Дарницького району міста Києва в 2010 році , де відображено усі отримані документи за жовтень-листопад 2010 року підтверджується, що протягом 30 вересня 2010 року - 01 грудня 2010 року на адресу прокуратури Дарницького району міста Києва оскаржуване розпорядження не надходило, оскільки відповідна відмітка про його отримання відсутня.

12. У запереченні на касаційну скаргу Приватний вищий навчальний заклад "Київський коледж бізнесу", посилаючись на законність судового рішення, просить залишити його без змін.

13. Інші учасники справи своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслали.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Статтею 121 Конституції України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) на прокуратуру України покладено представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

15. Відповідно до частини третьої, п`ятої, шостої статті 36-1 Закону України Про прокуратуру № 1789-XII від 05.11.1991 (чинного на час звернення позивача до суду) підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

16. За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом:

1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями);

2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду;

3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;

4) брати участь у розгляді справ.

17. Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.

18. Частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру № 1697-VII від 14.10.2014 у чинній редакції передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

19. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

20. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

21. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

22. За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

23. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

24. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

25. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

26. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

27. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

28. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

29. Відповідно до положень частини другої статті 60 КАС України (у редакції на час звернення позивача до суду з позовом та розгляду справи судами) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор у межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону № 1697-VII.

30. Згідно із частинами першою та другою статті 99 КАС України(у редакції на час звернення позивача до суду з позовом та розгляду справи судами) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень установлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення передбачених законом вимог.

31. Установлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

32. У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

33. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

34. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

35. Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року передбачає, що кожен має право на справедливий розгляд його справи судом. ЄСПЛ зауважує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до відповідальності у суді після закінчення певного періоду часу після вчинення правопорушення. Періоди позовної давності, які є звичним явищем у національних правових системах Договірних держав, переслідують декілька цілей, що включають гарантування правової визначеності й остаточності та запобігання порушенню прав відповідачів, які могли б бути ущемлені у разі, якщо було б передбачено, що суди ухвалюють рішення на підставі доказів, які могли стати неповними внаслідок спливу часу" (див. mutatis mutandis рішення у справах "ВАТ "Нафтова компанія "Юкос" проти Росії" від 20 вересня 2011 року ("OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia", заява № 14902/04, пункт 570), "Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства" від 22 жовтня 1996 року ("Stubbings and Others v. the United Kingdom", заяви № 22083/93 і № 22095/93, пункт 51).

36. Як уже зазначалось, установлені статтею 99 КАС України строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.

37. Статтею 100 КАС України визначено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

38. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

39. Відповідно до пункту 9 частини першої статті 155 КАС України суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо її подано з пропущенням установленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

40. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

41. Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

42. Підставою звернення прокурора з вимогами до адміністративного суду є порушення або загроза порушення інтересів держави у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

43. Із матеріалів справи вбачається, що звертаючись до суду з цим позовом, перший заступник прокурора Дарницького району міста Києва обґрунтував представництво інтересів держави тим, що оспорюваним розпорядженням Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації порушуються інтереси територіальної громади міста Києва в особі Управління освіти Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації, яке позбавлено можливості щодо ефективного та виключно в інтересах територіальної громади міста Києва розпоряджатись майном, а також забезпечення безпечних та нешкідливих умов виховання та навчання дітей, які мають вади фізичного та розумового розвитку, та виховуються у спеціальній загальноосвітній школі-інтернаті. В обґрунтування поважних причин пропуску строку звернення до суду посилався на те, що про допущені Дарницькою районною в місті Києві порушення стало відомо за результатами перевірки, проведеної на виконання доручення прокуратури міста Києва № 08-24 вих-7 окв-13 від 10 січня 2013 року щодо додержання вимог законодавства, спрямованого на захист прав дітей-інвалідів та дітей з вадами фізичного та розумового розвитку.

44. Проаналізувавши зміст статті 99 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для звернення до суду цей Кодекс пов`язує з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення.

45. Вказаного правового висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16).

46. У висновку, викладеному у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 359/2012/15-ц, від 31 жовтня 2018 року у справі № 367/6105/16-ц, від 7 листопада 2018 року у справі № 372/1036/15-ц, від 30 січня 2019 року у справі № 357/9328/15-ц, вказано, що обчислення позовної давності у випадку звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, здійснюється з дня, коли саме цей орган довідався або міг довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила. У такому випадку дата прокурорської перевірки не має значення для визначення початку перебігу позовної давності.

47. Із матеріалів справи вбачається, що 14 червня 2013 року директором Приватного вищого навчального закладу "Київський коледж бізнесу" до Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації подано інформаційний запит про те, чи направлялась до прокуратури Дарницького району міста Києва копія розпорядження Дарницької районної у м. Києві державної адміністрації № 707 від 29 жовтня 2010 року Про внесення змін до пунктів 8, 9 розпорядження голови Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації від 07 квітня 2004 року № 277 Про розгляд питань оренди нежитлових приміщень , і якими документами підтверджується його відправлення.

48. На вказаний запит було надано засвідчену печаткою Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації копію журналу реєстрації вихідної кореспонденції № 14-11, у якому містяться відомості про направлення листів до підрозділів Київської міської державної адміністрації, номери листів, їх дати та запис: 22.11.10 Прокуратура Дарницького р-ну розпорядження за жовтень .

49. За таких обставин судом апеляційної інстанції зроблено висновок про те, що про існування оскаржуваного розпорядження позивачу було відомо у листопаді 2010 року, однак, до суду з позовом звернувся лише 04 березня 2013 року, тобто поза межами строку звернення до суду, встановленого частиною другою статті 99 КАС України, у редакції на час звернення до суду з цим позовом.

50. Колегія суддів Верховного Суду не погоджується із таким висновком суду апеляційної інстанції з тих підстав, що в матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували дату отримання прокуратурою Дарницького району розпорядження Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації № 707 від 29 жовтня 2010 року. Оскільки у копії журналу реєстрації вихідної кореспонденції № 14-11 Київської міської державної адміністрації запис про направлення 22 листопада 2010 року прокуратурі Дарницького району розпоряджень за жовтень відсутні реквізити оспорюваного розпорядження, вказаний доказ, на який посилався апеляційний суд, не може бути належним підтвердженням отримання оспорюваного розпорядження у листопаді 2010 року.

51. Тільки після з`ясування обставини щодо дати отримання прокуратурою Дарницького району розпорядження Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації № 707 від 29 жовтня 2010 року можливо буде зробити висновок про те, чи дотримано строк звернення до суду, встановлений частиною другою статті 99 КАС України, у редакції на час звернення до суду з цим позовом.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

52. Оскільки апеляційний суд належним чином не з`ясував, з якого моменту у заступника прокурора виникло право на звернення до суду в інтересах держави, ухвалене у справі рішення підлягає скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341,343, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва - задовольнити частково.

Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2015 року - скасувати, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя І.В. Желєзний