Постанова

від 06.06.2019 по справі 812/922/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ф

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 червня 2019 року

Київ

справа №812/922/16

адміністративне провадження №К/9901/14045/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Луганського окружного адміністративного суду в складі судді Ковальової Т.І. від 26.08.2016 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Гайдара А.В., Васильєвої І.А., Ханової Р.Ф. від 04.10.2016 у справі №812/922/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

В серпні 2016 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Луганській області Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - ГУ Держгеокадастру у Луганській області) щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

зобов`язати відповідача повторно розглянути його заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га, розташованої за межами населених пунктів, на території, яка за даними Державного земельного кадастру, враховується у Круглівській сільській раді Сватівського району Луганської області для ведення особистого селянського господарства та передачі зазначеної земельної ділянки йому у власність.

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди як і відповідач невірно застосували до спірних правовідносин положення ст. 118 Земельного кодексу України, оскільки ним були подані всі необхідні документи, а відповідач протиправно відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з посиланням на те, що зазначена земельна ділянка перебуває в оренді. Вказує, що суди також не врахували, що перебування земельної ділянки, яку він бажає отримати, в оренді в іншої особи не є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Заперечення та відзиви на касаційну скаргу не надходили.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 листопада 2016 року відкрито касаційне провадження за вищевказаною скаргою.

Справу передано до Верховного Суду.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судами встановлено, що рішенням Круглівської сільської ради Сватівського району Луганської області від 27.04.2016 позивачу відмовлено у виділенні земельної ділянки, оскільки вказана земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту та враховується в землях сільськогосподарського призначення державної власності - резервному фонді контур №1 площею 15 га. Рекомендовано звернутися до ГУ Держгеокадастру в Луганській області .

06 червня 2016 року позивач звернувся з заявою до ГУ Держгеокадастру у Луганській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів, на території, яка за даними Державного земельного кадастру, враховується в Круглівській сільській раді Сватівського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства та передачі зазначеної земельної ділянки у власність. До заяви було додано: копію паспорта, копію ідентифікаційного коду, графічні матеріали із зазначеним бажаним місцем розташування земельної ділянки, посвідчення учасника бойових дій.

У відповідь на заяву позивача ГУ Держгеокадастру у Луганській області листом № ДС-ДС-Д-866/0-420/21-16 від 23.06.2016 повідомило, що витребувана земельна ділянка знаходиться в межах земельної ділянки загальною площею 15,0000 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ), яка передана в оренду СФГ "Барабашово". Зазначено, що у зв`язку з цим ГУ Держгеокадастру у Луганській області не може надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення витребуваної земельної ділянки, однак позивач має право звернутися до Головного управління з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення іншої земельної ділянки.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності правових підстав для надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, оскільки вказана земельна ділянка знаходиться в користуванні СФГ "Барабашово" відповідно до договору оренди землі.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає таке.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України Про землеустрій .

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Частиною 6 ст. 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Приписами абзацу 1 ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно з абзацом 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

Отже, цією нормою закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а).

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися відмовою у наданні дозволу у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.

Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому, п. 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру у Луганській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, наданий відповідачем лист від 23.06.2016 року № ДС-ДС-Д-866/0-420/21-16, в якому ГУ Держгеокадастру у Луганській області надано позивачу інформацію, що витребувана земельна ділянка знаходиться в межах земельної ділянки загальною площею 15,0000 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ), яка передана в оренду СФГ "Барабашово", а тому відповідач не може надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення витребуваної земельної ділянки, однак позивач має право звернутися до Головного управління з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення іншої земельної ділянки, не може сприйматися судом як належна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.

Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України Про землеустрій , без дотримання вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданої ОСОБА_1 заяви.

Частиною 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду.

З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача повторно розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із прийняттям відповідного владного рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 3 вказаної статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

За таких обставин, коли суди повно і правильно встановили обставини справи, проте неправильно тлумачили закон, який підлягав застосуванню, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року скасувати.

Ухвалити нове судове рішення.

Позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, задовольнити.

Визнати протиправною відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 згідно з заявою від 06.06.2016, оформлену листом Головного управління Держгеокадастру у Луганській області Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 23.06.2016 року № ДС-ДС-Д-866/0-420/21-16.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Луганській області Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 06.06.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га, розташованої за межами населених пунктів, на території, яка за даними Державного земельного кадастру, враховується у Круглівській сільській раді Сватівського району Луганської області для ведення особистого селянського господарства та передачі зазначеної земельної ділянки йому у власність.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Ю. Бучик

Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук ,

Судді Верховного Суду