Постанова

від 19.06.2019 по справі 2340/3649/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 червня 2019 року

Київ

справа №2340/3649/18

адміністративне провадження №К/9901/10843/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Саприкіної І.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу №2340/3649/18

за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Смілянська - 2"

до Черкаської міської ради,

третя особа Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Смілянська - 2"

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року (у складі колегії: головуючого судді Аліменка В.О., суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

До Черкаського окружного адміністративного суду звернулось ОСББ Смілянська-2 (далі також - позивач) з адміністративним позовом до Черкаської міської ради (далі також відповідач), третя особа - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Черкаської міської ради щодо залишення без розгляду заяви ОСББ Смілянська-2 від 01 червня 2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,7827 га, за адресою: АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати Черкаську міську раду повторно розглянути заяву ОСББ Смілянська-2 від 01 червня 2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,7827 га, за адресою: АДРЕСА_1 .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року позовні вимоги задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що питання з яким позивач звернувся до Черкаської міської ради - про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,7827 га, за адресою: АДРЕСА_1 , під житловий будинок для приватизації не є правочином, на підставі якого земельна ділянка буде передана у власність позивача (даний етап є первинним у отриманні земельної ділянки), а тому посилання у відповіді на частину п`яту статті 116 ЗК України на стадії розроблення проекту землеустрою, є безпідставним та необґрунтованим, що свідчить про її протиправність.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року апеляційну скаргу Черкаської міської ради задоволено. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року скасовано та прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку СМІЛЯНСЬКА-2 відмовлено.

Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що твердження суду першої інстанції про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою є первинним етапом у отриманні земельної ділянки і не потребує узгодження з користувачами земельної ділянки (шляхом отримання нотаріально засвідченої згоди) на цьому етапі є порушенням прав та інтересів Черкаської міської ради як власника земельної ділянки і орендодавця, та норм матеріального і процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції і залишивши в силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 14 квітня 2019 року.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 квітня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №2340/3649/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Саприкіну І.В.

Ухвалою Верховного Суду від 18 червня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 19 червня 2019 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСББ Смілянська-2 створено власниками квартир та нежитлових приміщень багатоквартирного будинку АДРЕСА_1 .

01 червня 2018 року позивач звернувся до центру надання адміністративних послуг департаменту управління справами Черкаської міської ради із заявою та відповідним пакетом документів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,7827 га, за адресою: АДРЕСА_1 , під житловий будинок для приватизації.

Листом від 12 червня 2018 року №38712-з ОСББ Смілянська-2 отримало відмову в задоволенні поданої заяви, у зв`язку з відсутністю нотаріально посвідчених згод попередніх землекористувачів на вилучення земельних ділянок, із зазначенням їх розмірів та умов вилучення.

В подальшому, 26 липня 2018 року позивач звернувся з вимогою аналогічного змісту до Черкаської міської ради, на що 07 серпня 2018 року отримав відмову з посиланням на норми законів та підзаконних нормативно-правових актів, що і у відмові від 12 червня 2018 року №38712-з.

Вважаючи такі дії суб`єкта владних повноважень протиправними та такими, що порушують його права та інтереси, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що суд апеляційної інстанції незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, скасував рішення суду першої інстанції та відмовив в задоволенні позову. Зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення Земельного кодексу України, зокрема статтю 123 цього кодексу. Зокрема посилається на те, що частини шоста та 13 статті 123 Земельного кодексу України взагалі стосуються затвердження проекту землеустрою, а не надання дозволу на його розроблення, що апріорі унеможливлює їх застосування до спірних правовідносин.

Від відповідача відзиву на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було оскаржувані дії та рішення Черкаської міської ради здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі дії (бездіяльність) здійснені пропорційно та своєчасно.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Згідно частини першої статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Конституцією гарантується право власності на землю, так статтею 14 Основного закону передбачено, що це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до пункту б) частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Згідно зі статтею 40 ЗК України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом.

Стаття 116 ЗК України передбачає, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Частиною першою статті 122 Земельного кодексу України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно з частиною другою статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини третьої статті 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, 01 червня 2018 року позивач звернувся до центру надання адміністративних послуг департаменту управління справами Черкаської міської ради із заявою та відповідним пакетом документів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,7827 га, за адресою: АДРЕСА_1 , під житловий будинок для приватизації.

Разом з тим, судом апеляційної інстанції встановлено, що на вказаний лист ОСББ Смілянська-2 від 01 червня 2018 року Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради листом від 12 червня 2018 року надав відповідь, зі змісту якої вбачається, що відповідно до інформаційної картки В-АП-08-15, затвердженої наказом Департаменту архітектури, містобудування та інспектування, серед документів необхідних для розгляду питання оформлення права власності/користування земельною ділянкою повинна бути нотаріально посвідчена письмова згода землекористувача на вилучення земельної ділянки із зазначенням її розмірів та умов вилучення (в разі, якщо земельна ділянка, згідно довідки за даними форми 6-зем). Крім того, зазначено, що земельна ділянка перебуває у користуванні ДП Черкаський приладобудівний завод .

Також, судом апеляційної інстанції із наявної в матеріалах справи Довідки з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, угіддями (за даними форми 6-зем) станом на 31 грудня 2015 року, виданої 29 травня 2017 року за №905/180-17, встановлено, що частина земельної ділянки площею 1,7827 га по АДРЕСА_1 обліковується за землекористувачами.

Суд першої інстанції, зобов`язуючи Черкаську міську раду розглянути питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою, посилається на статтю 120 Земельного кодексу України у поєднанні із статтею 125 Земельного кодексу України (право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав), а саме: у випадку переходу права власності на об`єкт нерухомості у встановленому законом порядку, право власності на земельну ділянку у набувача нерухомості виникне одночасно із виникненням права власності на зведені на земельній ділянці об`єкти.

Разом з тим, судом першої інстанції не спростовано не виконання позивачем у цій справі вимог частини другої статті 123 Земельного кодексу України, якою передбачено обов`язкове надання нотаріально засвідченої письмової згоди землекористувачів (у разі вилучення земельної ділянки) на етапі подання до уповноваженого органу клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Крім того, як вірно зауважив суд апеляційної інстанції, суд першої інстанції залишив поза увагою той факт, що земельна ділянка, на розробку проекту землеустрою якої позивач намагається отримати дозвіл, охоплює не тільки територію розташування багатоквартирного будинку, але і земельні ділянки, у користуванні інших суб`єктів господарювання. Зазначене підтверджується довідкою з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами та угіддями, що знаходиться у матеріалах справи.

У такому разі задоволення позову не відповідало б частині другій статті 14 Конституції України, яка встановлює, що право власності на землю гарантується; це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судом апеляційної інстанції, який скасовуючи рішення суду першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Рисовський проти України (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу доброго врядування .

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах Beyeler v. Italy № 33202/96, Oneryildiz v. Turkey № 48939/99, Moskal v. Poland № 10373/05).

Суд, у цій справі, також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у цій справі.

Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Смілянська - 2" залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

І.В. Саприкіна