Постанова

від 24.07.2019 по справі 620/586/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/586/19 Суддя першої інстанції: Тихоненко О.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 липня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на прийняте в порядку спрощеного позовного провадження рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року, повний текст якого складено 13 травня 2019 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Плисківської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області про визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Плисківської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області (далі - Відповідач, Плисківська сільська рада) про:

- визнання протиправною відмови Відповідача у наданні Позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- зобов`язання Плисківської сільської ради прийняти рішення про надання ОСОБА_1 у порядку норм ст. 118 Земельного кодексу України дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га на території Плисківської об`єднаної територіальної громади Борзнянського району Чернігівської області у відповідності до графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.05.2019 року позов задоволено частково:

- визнано протиправною відмову Плисківської сільської ради у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладену у рішенні від 12.02.2019 року №390-18/VII;

- зобов`язано Плисківську сільську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 05.01.2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2,00 га, на території Плисківської об`єднаної територіальної громади Борзнянського району Чернігівської області та вирішити питання, щодо якого звернувсь Позивач, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскільки законодавством передбачено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а Позивачем надано разом із заявою усі необхідні документи, у Відповідача були відсутні правові підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд зауважив, що повноваження щодо перевірки відповідності місця розташування земельної ділянки вимогам законодавства належить до виключної компетенції Плисківської сільської ради.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його в частині відмови в задоволенні позовних вимог та постановити в цій частині нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. При цьому наголошує, що оскільки у поданій до Плисківської сільської ради заяві зазначено усі необхідні дані та додано до останньої усі встановлені вимогами законодавства документи, єдиним ефективним способом захисту порушеного права є зобов`язання Відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розробку землеустрою зазначеної у заяві Позивача земельної ділянки.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У межах встановленого строку відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Оскільки рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог не є предметом апеляційного оскарження, судова колегія вважає за необхідне здійснювати перевірку його законності та обґрунтованості у межах доводів та вимог апеляційної скарги ОСОБА_1 .

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої скасувати в частині, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 звернулася до Плисківської сільської ради із заявою від 05.01.2019 року №3 про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га на території Плисківської об`єднаної територіальної громади Борзнянського району Чернігівської області (а.с. 10).

За наслідками розгляду даної заяви Відповідач на пленарному засіданні сесії 12.02.2019 року прийняв рішення №390-18/VII, яким відмовив Позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв`язку з тим, що Плисківська сільська рада перебувала в процесі державної реєстрації права власності на земельну ділянку, зазначену ОСОБА_1 на доданому до заяви графічному матеріалі (а.с. 34).

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. 19 Конституції України, ст. ст. 3, 22, 116, 121, 122, 123 Земельного кодексу України, а також з урахуванням правових позицій Європейського суду з прав людини та Верховного Суду, суд першої інстанції прийшов до висновку, що відмова Плисківської сільської ради у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки прийнята без достатніх на те правових підстав, а тому підлягає визнанню протиправною із зобов`язанням Відповідача повторно розглянути питання про надання дозволу.

З таким висновком суду першої інстанції не можна повністю погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Приписи ч. 2 ст. 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно п. а ч. 2 ст. 22 ЗК України до земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

За правилами пункту а частини третьої статті 22 Земельного кодексу землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно ч. ч. 3-4 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Пунктом б ч. 1 ст. 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для особистого селянського господарства - не більше 2 га.

З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями ст. 118 Земельного кодексу України.

Так, згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Згідно ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, відмовляючи Позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Відповідач діяв не у межах повноважень та не у спосіб, визначений вищезазначеними нормами чинного законодавства, відтак прийняте органом місцевого самоврядування рішення є протиправним та підлягає скасуванню. При цьому суд першої інстанції підкреслив на відсутності в оскаржуваному рішенні Плисківської сільської ради посилання на невідповідність поданих ОСОБА_1 документів вимогам Земельного кодексу України.

Як було зазначено вище, суд апеляційної інстанції здійснює перевірку законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції виключно у межах доводів та вимог апеляційної скарги. Відтак, Відповідачем під сумнів правомірність рішення суду в частині задоволених позовних вимог не ставиться.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції щодо необґрунтованості позовних вимог про зобов`язання Плисківської сільської ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Рисовський проти України (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу належного врядування .

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах Beyeler v. Italy № 33202/96, Oneryildiz v. Turkey № 48939/99, Moskal v. Poland № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі Hasan and Chaush v. Bulgaria № 30985/96).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може .

Натомість, у межах даної справи суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку, що повноваження Плисківської сільської ради є дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018 року у справі № 816/303/16.

Матеріали справи та обставини, встановлені судом першої інстанції, свідчать, що оскаржуваним рішенням Плисківської сільської ради відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав, не передбачених ч. 7 ст. 118 ЗК України. При цьому, жодних зауважень щодо поданої Позивачем заяви від 05.01.2019 року та доданих до неї документів Відповідачем не висловлено. Не вбачається таких невідповідностей згаданої заяви і доданих до неї документів вимогам Земельного кодексу України і у ході судового розгляду даної справи.

Посилання Плисківської сільської ради у відзиві на позов на невідповідність місця розташування земельної ділянки в якості підстави для відмови у задоволенні позовних вимог судовою колегією оцінюється критично, оскільки дані мотиви не були покладені в основу оскаржуваного рішення, а згідно абз. 2 ч. 2 ст. 77 КАС України суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Судовою колегією враховується, що за правилами ч. ч. 3-4 ст. 245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Зі змісту наведених норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб`єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

Тобто законодавець передбачив обов`язок суду змусити суб`єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Згідно судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі Олссон проти Швеції від 24.03.1988 року) запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

При цьому судовою колегією враховується, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верхового Суду України від 16.09.2015 року у справі №21-1465а15 та від 02.02.2016 року у справі №804/14800/14.

З урахуванням наведеного, судова колегія приходить до висновку, що приймаючи рішення про відмову у задоволенні вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання Плисківської сільськї ради надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суд першої інстанції не врахував наведені правові норми, що призвело до порушення права Позивача на ефективний захист.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, зважаючи на встановлений вище факт подання заявником усіх передбачених ЗК України документів, судова колегія приходить до висновку про помилковість твердження Чернігівського окружного адміністративного суду щодо необґрунтованості позовних вимог у частині зобов`язання органу місцевого самоврядування надати дозвіл, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при постановленні рішення порушено норми процесуального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи в частині відмови в задоволенні позовних вимог. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог, прийнявши у ній нове про задоволення позову.

Крім того, відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Згідно ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З урахуванням наведеного судова колегія приходить до висновку про необхідність зміни розподілу судових витрат та стягнення з Плисківської сільської ради на користь ОСОБА_1 витрат, пов`язаних зі сплатою судового збору, в сумі 1 344,70 грн. (768,40 грн. за подання позовної заяви майнового характеру та 576,30 грн. за подання апеляційної скарги на рішення суду в частині).

Керуючись ст. ст. 139, 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити повністю.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року - скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог.

Прийняти в указаній частині нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Зобов`язати Плисківську сільську раду Борзнянського району Чернігівської області (16453, вул. Незалежності, буд. 33, с. Плиски, Борзнянський район, Чернігівська область, код ЄДРПОУ 04414885) прийняти рішення, яким надати ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2 га, на території Плисківської об`єднаної територіальної громади Борзнянського району Чернігівської області у відповідності до графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Змінити розподіл судових витрат, зазначивши, що за рахунок бюджетних асигнувань Плисківської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області на користь ОСОБА_1 підлягають стягненню витрати, пов`язані зі сплатою судового збору, у розмірі 1 344 (одна тисяча триста сорок чотири) гривні 70 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено 24 липня 2019 року.