Постанова

від 22.08.2019 по справі 824/2393/15-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 серпня 2019 року

м. Київ

справа №824/2393/15-а

адміністративне провадження №К/9901/39208/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11.04.2017р. (судді - Ватаманюк Р.В., Сторчак В.Ю., Мельник-Томенко Ж.М.) у справі за позовом ОСОБА_2 . ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Чернівецька міська рада, фізична особа-підприємець ОСОБА_13 , про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

У листопаді 2015р. позивачі звернулись до суду з позовом, в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення №7 від 29.09.2015р. Державної архітектурно-будівельної інспекції України, на підставі якого ОСОБА_13 видано дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ114152722479 від 29.09.2015р. та анулювати цей дозвіл.

В обгрунтування позовних вимог посилались на те, що рішенням Державної архітектурно-будівельної інспекції України ОСОБА_13 надано дозвіл на виконання будівельних робіт для реконструкції частини власних приміщень магазину літери А з прибудовою торгових приміщень по АДРЕСА_1 . Водночас, таке рішення на думку позивачів є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки у ОСОБА_13 відсутні належним чином оформлені документи, а документи на підставі, яких він проводить будівельні роботи, видані з порушенням встановленого порядку, всупереч вимогам закону, які б посвідчували право замовника користуватися земельною ділянкою за місцем проведення будівельних робіт.

Крім того, посилались на те, що будівельні роботи проводяться з численними порушеннями, що в свою чергу порушує їх права, як жителів багатоквартирного будинку, до стіни якого впритул здійснюються такі роботи.

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 09.12.2016р. позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України №7 від 29.09.2015р. в частині надання ОСОБА_13 дозволу на виконання будівельних робіт Реконструкція частини власних приміщень магазину літ. А з прибудовою торгових приміщень на АДРЕСА_1 .

Зобов`язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт від 29.09.2015р. №ІV114152722479.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11.04.2017р. постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 09.12.2016р. скасовано, у задоволенні позову відмовлено.

Позивач - ОСОБА_1 , не погодився з рішенням суду апеляційної інстанції, звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просив її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

В обрунтування касаційної скарги посилається на те, що приймаючи спірну постанову апеляційний суд не дав належної оцінки обставинам справи, та не звернув увагу на те, що робочий проект та будівельні роботи забудовника суперечать будівельним нормам, що є підставою для анулювання дозволу на проведення будівельних робіт.

Також посилався на те, що апеляційним судом помилково не застосовано положення статті 72 КАС України, оскільки є такі, що набрали законної сили судові рішення у справі №824/2918/14-а, в яких судами вже висловлено позицію щодо будівництва по АДРЕСА_1 , які є актуальними на даний час, оскільки встановлені судами порушення у проектній документації забудовником не усунуто.

Заперечення на касаційну скаргу в матеріалах справи відсутні.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до Свідоцтва про право власності серії НОМЕР_1 ОСОБА_13 на праві приватної спільної часткової власності належить 1/3 частка нерухомого майна: нежилі приміщення (магазин) загальною площею 646,50 кв.м. будівлі літ. А, в тому числі: приміщення підвалу VII-IX загальною площею 49,10 кв.м.; приміщення першого поверху 1-24 1-37, 1-40, 1-14 загальною площею 349,20 кв.м.; приміщення другого поверху 2-30 2-36 загальною площею 248,20 кв.м.

Рішенням 24 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 31.05.2012р. №525 підприємцю ОСОБА_13 надано дозвіл на реконструкцію власного нежитлового приміщення магазину з прибудовою орієнтовною площею 290,00 кв. м. та складання проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0120 га. на умовах договору земельного сервітуту.

28.09.2012р. між Чернівецькою міською радою та фізичною особою підприємцем ОСОБА_13 укладено договір встановлення земельного сервітуту №74, предметом якого визначено, що земельний сервітут встановлюється відповідно до рішення 27 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 30.08.2012р. №599, відносно частини земельної ділянки площею 0,0108 га, що розташована в АДРЕСА_1 (встановлена норма землекористування багатоквартирним будинком площею 0,0420 га, кадастровий номер № 7310136600:06:004:0094 ), категорія земель: землі житлової та громадської забудови, цільове призначення земельної ділянки: землі для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07), в інтересах Сервітуарія ( ОСОБА_13 ), на право здійснення та обслуговування прибудови, згідно з планом зовнішніх меж земельної ділянки, яка надається для укладання договору земельного сервітуту.

Також судами встановлено, що рішенням Господарського суду України Чернівецької області від 12.12.2014р. №926/1475/14 визнано незаконним пункт 1.4 рішення 24 сесії Чернівецької міської ради VІ скликання Про надання підприємцям дозволу на реконструкцію, складання проектів відведення земельних ділянок та внесення змін до деяких рішень з цих питань №525 від 31.05.2012р. в частині надання дозволу фізичній особі - підприємцю ОСОБА_13 на складання проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0120 га на умовах договору земельного сервітуту для обслуговування прибудови на АДРЕСА_1 ; визнано незаконним пункт 6.1 рішення 27 сесії Чернівецької міської ради VІ скликання Про встановлення земельних сервітутів на земельні ділянки та внесення змін до рішень міської ради з цих питань від 30.08.2012р. №599 яким фізичній особі - підприємцю ОСОБА_13 затверджено проект відведення для встановлення меж частини земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0108 га для укладання договору особистого платного земельного сервітуту для здійснення та обслуговування прибудови терміном на 5 років; визнано недійсним договір встановлення земельного сервітуту від 28.09.2012р. №74 укладений між Чернівецькою міською радою та фізичною особою - підприємцем ОСОБА_13 та зобов`язано ОСОБА_13 повернути вказану земельну ділянку Чернівецькій міській раді.

17.11.2014р., відповідно до заяви ОСОБА_13 від 29.09.2014р., Міністерство культури України за №1325/10-2/61-14, погодило проект історико-містобудівного обґрунтування реконструкції частини власних приміщень магазину літ. А з прибудовою торгових приміщень по АДРЕСА_1 , для подальшого врахування при розробленні відповідної проектної документації.

28.01.2015р. між Чернівецькою міською радою та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_13 укладено договір оренди землі №9279, предметом якого визначено, що орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку для здійснення обслуговування прибудови, яка знаходиться у АДРЕСА_1 , об`єктом є те, що в оренду передається земельна ділянка загальною площею 0,0108 га., за кадастровим номером № 7310136600:06:004:0094 .

На замовлення ОСОБА_13 ТОВ Цивільпромпроект (ліцензія серії АВ№589302 від 13.07.2011) виготовлено робочий проект Реконструкція частини власних приміщень магазину літ. А з прибудовою торгових приміщень по АДРЕСА_1 .

25.02.2015р. за заявою ОСОБА_13 від 23.02.2015р. першим заступником Міністра культури України Ліховим І.Д. за № 94/10-2/61-15 погоджено Робочий проект Реконструкція частини власних приміщень магазину літ. А з прибудовою торгових приміщень по АДРЕСА_1 .

10.03.2015р. Міністерством культури України ОСОБА_13 надано дозвіл №22-007/15з на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, яким надано дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання будівельних робіт на об`єкті Реконструкція частини власних приміщень магазину літ. А з прибудовою торгових приміщень по АДРЕСА_1 на території АДРЕСА_1 , історичний ареал м. Чернівці.

18.09.2015р. ОСОБА_13 звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з заявою про видачу дозволу на виконання будівельних роботі на Реконструкція частини власних приміщень магазину літ. А з прибудовою торгових приміщень по АДРЕСА_1 .

29.09.2015р. рішенням Державної архітектурно-будівельної інспекції України №7 Про видачу дозволів на виконання будівельних робіт, про відмову у видачі та анулюванні таких дозволів, а також видачу сертифікатів (щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів) та відмову у видачі таких сертифікатів вирішено видати дозвіл на виконання будівельних робіт щодо об`єкту будівництва Реконструкція частини власних приміщень магазину літ. А з прибудовою торгових приміщень по АДРЕСА_1 .

29.09.2015р. Державною архітектурно-будівельною інспекцією України заявнику ОСОБА_13 надано Дозвіл на виконання будівельних робіт №IV114152722479 на об`єкт будівництва - Реконструкція частини власних приміщень магазину літ. А з прибудовою торгових приміщень по АДРЕСА_1 . Будівельна адреса АДРЕСА_1 . Вид будівництва реконструкція. Код обєкта 1230,1. Проектна документація розроблена товариством з обмеженою відповідальністю Цивільпромпроект . Категорія складності.

Не погодившись із таким рішенням відповідача, позивачі звернулись до суду із даним позовом.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення відповідача, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не виконано обов`язку щодо контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, який зокрема полягає, в забезпеченні охорони об`єктів культурної спадщини, шляхом перевірки щодо наявності всіх складових організаційно-технологічної та науково-проектної документації, та не доведено правомірності своїх дій щодо прийняття рішення в частині надання ОСОБА_13 дозволу на виконання будівельних робіт Реконструкція частини власних приміщень магазину літ. А з прибудовою торгових приміщень АДРЕСА_1 .

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, суд виходив з того, що дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано лише за позовом органу державного архітектурно-будівельного контролю у визначених законом випадках.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що позивачами не доведено факту порушення Державною архітектурно-будівельною інспекцією України вимог чинного законодавства у видачі спірного дозволу, оскільки ОСОБА_13 при зверненні до відповідача з заявою на отримання дозволу на початок будівельних робіт було подано до Державної архітектурно-будівельної інспекції України всі необхідні і визначені законом документи, а тому у відповідача не було законних підстав для відмови у видачі дозволу виконання будівельних робіт.

Також апеляційним судом зроблено посилання на правову позицію Верховного Суду України викладену у постанові від 24.02.2015р. по справі №21-34а15, з врахуванням якої, суд дійшов висновку, щодо відсутності у позивачів права звернення до суду з даним позовом, оскільки оскаржуване ними рішення породжує права й обов`язки тільки того суб`єкта, якому його адресовано, а саме ОСОБА_13 , і не стосується прав і обов`язків позивачів.

Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.

З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України (в редакції на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін суб`єкт владних повноважень означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Звертаючись до суду з даним позовом, позивачі обгрунтовували свої вимоги, крім іншого, тим, що будівельні роботи порушують їх права на безпечні умови проживання в будинку, оскільки забудовником грубо ігноруються будівельні норми в частині відступів від існуючих будівель, а прибудова нових торгових приміщень здійснюється впритул до багатоквартирного будинку позивачів; порушуються норми інсоляції та протипожежної безпеки; не створено умов для зменшення рівня шуму, не проведено акустичний розрахунок. Крім того, посилались на те, що видача відповідачем дозволу на спірне будівництво порушує їх права, як користувачів прибудинкової території та власників стіни багатоквартирного будинку, до якого третя особа прибудовує свою будівлю.

Отже, позивачі, звертаючись до суду з позовом, звертали увагу на порушення будівельними роботами їх права на безпечне життя, довкілля, права власників будинку та користувачів земельної ділянки.

Суд звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Відповідно до ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Так, на розгляді Великої Палати Верховного Суду перебувала справа №815/1568/16, обставини та підстави позову в якій є подібними до справи, що розглядається.

Вирішуючи зазначений спір Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22.08.2018р. дійшла наступного правового висновку.

Правовий акт індивідуальної дії породжує права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано.

Таким чином, відсутність у будь-кого (крім власника нерухомого майна), у тому числі і позивача, прав чи обов`язків у зв`язку із оскаржуваним рішенням (дією) не породжує для останнього права на звернення із цим позовом у порядку адміністративного судочинства.

Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою незаконної реконструкції належної їй частини будинку, яка заподіяла шкоду майну позивача, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних (майнових) прав, у зв`язку із чим він звернувся до органів архітектурно-будівельного контролю, а в подальшому до суду.

Вимоги щодо неправомірності реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт у своїй частині будинку.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права. .

Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом.

У справі що розглядається, позивачі оспорюють рішення та дозвіл, які є правовими актами індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов`язки тільки для третьої особи, якій їх адресовано.

Крім того, оскаржуваним рішенням надано дозвіл на виконання будівельних робіт третій особі. При цьому позивачі не були заявниками на отримання такого дозволу, а оскаржуючи рішення про надання такого дозволу, фактично заперечують права третьої особи на користування земельною ділянкою та розпорядження належним йому на праві власності майном.

Тобто, спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивачів, порушують їх права власників і користувачів, за захистом яких вони звернулись до суду.

Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється та необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства

Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Керуючись ст. 345, 349, 354, 356 КАС України,

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 09.12.2016р. та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11.04.2017р - скасувати.

Провадження у справі №824/2393/15-а - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук