Ухвала

від 29.08.2019 по справі 420/4923/19

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 420/4923/19

УХВАЛА

29 серпня 2019 року м.Одеса

Суддя Одеського окружного адміністративного суду Єфіменко К.С., розглянувши в порядку ч.1 ст.154 КАС України заяву від 27.08.2019 року (вхідний №30588/19) представника позивача адвоката Волочнюка О.С. про забезпечення адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Краснокосянської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (вул. Шкільна, 1, с. Красна Коса, Білгород-Дністровський р-н., Одеська обл., 67734, Код ЄДРПОУ 20987669) про визнання дій протиправними, -

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 до Краснокосянської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області про визнання дій протиправними.

В позовній заяві ОСОБА_1 просить суд визнати протиправними дії Краснокосянської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області щодо вирішення питання про приєднання Краснокосянської територіальної громади до Маякської об`єднаної територіальної громади.

В обґрунтування своїх позовних вимог позивач зазначає, що у зв`язку із проведенням реформи місцевого самоврядування Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» , покликаний врегулювати відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад. На виконання вимог Закону Краснокосянською сільською радою двічі вирішувалось питання щодо добровільного об`єднання/приєднання територіальної громади с.Красна Коса до суміжних громад, наслідками якого стали: Рішення Краснокосянської сільської ради від 26.05.2016 року про надання згоди на добровільне об`єднання у Мологівську ОТГ; Рішення Краснокосянської сільської ради від 20.12.2018 року. Станом на теперішній час, обидва ці рішення є чинними, у встановленому Законом порядку не скасовані та вжито заходів щодо їх реалізації, а саме спрямовано до Мологівської ОТГ відповідне звернення з пропозицією про приєднання, що відповідає вимогам ч.1 ст.8-1 Закону. Таким чином, територіальна громада у встановленому Законом порядку двічі виразила свій намір та бажання приєднатись до ОТГ з адміністративним центром у селі Молога Білгород-Дністровського району (Мологівська ОТГ). Однак, всупереч зазначеним рішенням, а також з істотними порушенням приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» , статуту Сільради, було вжито ряд заходів та вирішено питання щодо приєднання вже до Маяківської ОТГ. 13.08.2019 року секретарем Краснокосянської сільської ради було видано розпорядження про скликання на 14.08.2019 року позачергової сесії Краснокосянської сільської ради стосовно надання згоди на добровільне приєднання Краснокосянської територіальної громади до Маякської об`єднаної територіальної громади. На думку позивача таке питання на вирішення сесії винесенню не підлягає з огляду на те, що відповідачем вже прийнято рішення про приєднання до Мологівської ОТГ, а також здійснено заходи щодо порядку вирішення питання про приєднання до Маяківської ОТГ з порушенням вимог чинного законодавства.

Через канцелярію суду 27.08.2019 року (вхідний №30588/19) від представника ОСОБА_1 надійшла заява про забезпечення позову. У вказаній заяві представник позивача просить суд заборонити Краснокосянській сільській раді Білгород-Дністровського району Одеської області проводити позачергові чи чергові сесії стосовно надання згоди на добровільне приєднання Краснокосянської територіальної громади до Маяківської об`єднаної територіальної громади до набрання законної сили рішенням суду в даній справі.

В обґрунтування поданої заяви про забезпечення позову заявник вказує, що як позивачеві стало відомо 13.08.2019 року секретарем Краснокосянської сільської ради було видано розпорядження про скликання на 14.08.2019 року позачергової сесії Краснокосянської сільської ради стосовно надання згоди на добровільне приєднання Краснокосянської територіальної громади до Маяківської об`єднаної територіальної громади. Однак, таке питання на вирішення сесії винесенню не підлягає з огляду на те, що відповідачем вже прийнято рішення про приєднання до Мологівської ОТГ, а також здійснено заходи щодо порядку вирішення питання про приєднання до Маяківської ОТГ з порушенням вимог чинного законодавства. Не вжиття заходів забезпечення адміністративного позову може призвести до порушення прав та інтересів позивача, відновлення яких стане неможливим, оскільки судове рішення не матиме зворотної дії стосовно наслідків до яких призведуть дії по проведенню позачергової сесії Краснокосянської сільської ради стосовно надання згоди на добровільне приєднання Краснокосянської територіальної громади до Маяківської об`єднаної територіальної громади, що унеможливить поновлення порушених прав та інтересів позивача, оскільки оскаржувані дії відповідача не відповідають вимогам чинного законодавства та порушують законні права та інтереси позивача, як члена територіальної громади - носія права на місцеве самоврядування. Зазначене свідчить про наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, та для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Оцінивши обґрунтованість доводів позивача щодо необхідності вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, суд приходить до висновку, що заява підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Рішенням Конституційного Суду України у справі №3-рп/2003р від 30.01.2003 року визначено, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Одним із головних принципів адміністративного судочинства, відповідно до ст.7 КАС України є принцип верховенства права. Відповідно до ст.3 Конституції України та ст.8 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права.

Однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, у тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.1 ст.154 Кодексу адміністративного судочинства України, заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадження якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Враховуючи зазначену норму КАС України, суд дійшов до висновку про можливість розгляду клопотання про забезпечення позову без повідомлення учасників справи у порядку письмового провадження.

Відповідно до ч.ч.1-2 ст.150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно ч.1 ст.151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

У ч.2 ст.151 КАС України передбачено, що заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Із системного аналізу вимог наведених норм слідує, що заходи забезпечення позову повинні відповідати і бути співмірними заявленим позовним вимогам, безпосередньо пов`язаними з предметом спору, необхідними і достатніми для забезпечення виконання судового рішення.

Стаття 124 Конституції України (в попередній редакції) встановлювала, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

З 30 вересня 2016 року набули чинності зміни до Конституції в частині правосуддя.

Конституція України (в редакції станом на 30.09.2016 року) містить статтю 124 «…Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.» , яка визначає можливість судового захисту за наявності юридичного спору.

Юридичний спір - це юридичний конфлікт між учасниками правовідносин, у якому кожен з учасників правовідносин захищає свої суб`єктивні права. Правові спори виникають внаслідок порушення суб`єктивних прав у результаті протиправних дій, а також у разі невизнання або оспорювання суб`єктивних прав.

Кожен юридичний конфлікт має зовнішні прояви, до яких належать правовий спір і правопорушення.

Ознака адміністративно-правового спору - він існує у зв`язку з виникненням між суб`єктами адміністративних правовідносин як конфліктних, так і безконфліктних ситуацій, зумовлених різним розумінням цими суб`єктами своїх прав і обов`язків.

Вказана позиція послідовно застосовується Верховним Судом у зв`язку із змінами до Конституції України.

Інститут забезпечення адміністративного позову в Україні враховує європейський досвід щодо забезпечення адміністративного позову в адміністративному судочинстві, який акумульовано у Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року.

Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. (ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних прав).

Сама Конвенція та протокол до неї визнає широке коло прав та свобод (право на майно, право на справедливий суд та інші).

Згідно Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

У визначенні, яке Резолюція (77) 31 дає терміну «адміністративний акт» , йдеться про «індивідуальні заходи чи рішення» , тобто маються на увазі заходи та рішення, які стосуються певного кола осіб, а не заходи чи рішення загального застосування.

Визнається, що законна потреба в тимчасовому захисті може також існувати у зв`язку з прийняттям адміністративними органами влади певних актів загального застосування, які не стосуються конкретних осіб, - наприклад, у зв`язку з прийняттям указів та інших нормативних актів, які безпосередньо зазіхають на права чи інтереси і не вимагають ухвалення індивідуальних актів з метою забезпечення їх виконання.

Отже, сфера застосування Рекомендації поширюється на питання тимчасового захисту стосовно «регуляторних адміністративних актів» .

Співмірність вжиття заходів забезпечення позову відображено у практиці Європейського Суду з Прав Людини у своїй судовій практиці визнає можливість застосування попереднього заходу, такого як судова заборона (справа Verlagsgruppe News Gmbh проти Австрії» та « Libert проти Бельгії» ).

У справі «Мікалефф проти Мальти» Суд визнав можливість застосування статті 6 до попередніх заходів та зазначив, що має бути розглянутий характер попереднього заходу, його предмет, завдання та вплив на конкретне право.

Проміжне рішення може бути еквівалентне попередній або забезпечувальним заходам і процедурам. Такий принцип застосовується і у визначені застосування статті 6 (справа «Меркіка та інші пороти Мальти» .

Вказівка сторонам у справі на необхідність вжиття певних тимчасових заходів передбачена Правилом 39 Регламенту Європейського суду з прав людини:

«Палата або, коли це доцільно, її голова може - на прохання сторони чи будь-якої іншої заінтересованої особи або з власної ініціативи - вказати сторонам, який тимчасовий захід, на її думку, слід вжити в інтересах сторін або в інтересах належного провадження у справі» .

Метою застосування тимчасових заходів є забезпечення заявлених прав сторін у разі виникнення ризику заподіяння серйозної і непоправної шкоди та ефективного здійснення їх права на індивідуальну заяву, гарантованого статтею 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

ЄСПЛ вказує, що тимчасові заходи відіграють важливу роль в запобіганні випадків заподіяння непоправної шкоди, які можуть послужити перешкодою для розгляду справи Європейським судом належним чином, а також при необхідності забезпечити ефективну і доступну реалізацію заявником передбачених Конвенцією прав. Відповідно, за даних обставин, невиконання Державою-відповідачем тимчасових заходів буде підривати ефективність реалізації права на подачу індивідуальної скарги, гарантованого статтею 34 Конвенції, та взятого на себе державою формального зобов`язання відповідно до статті 1 Конвенції захищати права і свободи, передбачені нею.

Вказівка ЄСПЛ про застосування тимчасових заходів дозволяє Суду не тільки проводити ефективний розгляд заяви, але також упевнитися в тому, що захист, що надається заявнику Конвенцією, є ефективним. Підстави, на яких може бути застосовано Правило 39, не встановлені у Правилах Суду, але визначаються Судом через свою прецедентну практику.

Тимчасові заходи направлені на державу-відповідача. У деяких виключних випадках тимчасові заходи можуть бути направлені Судом і на заявника (Ilaєcu and Others v. Moldova and Russia; Савченко проти Росії). У міждержавних справах рішення може бути направлене на обидві сторони (Україна проти Росії (І, ІІІ).

З урахуванням викладеного, оцінюючи доводи заявника, відповідача та третьої особи, суд дійшов до наступних висновків.

Верховний Суд у постанові від 27.03.2019 року по справі №0440/5193/18 дійшов висновку про наступне:

«Проведення перевірки у період оскарження у судовому порядку рішення про її призначення та до вирішення питання про законність цього рішення є нівелюванням зазначеного права платника податку» .

Вказане рішення стосується можливості зупинення дії акту індивідуальної дії. При цьому, Верховний Суд визнав, що можливість впливу на ефективний захист може бути підставою для забезпечення позову.

Означена позиція Верховного Суду може бути застосована до спірних правовідносин в порядку статті 7 КАС України.

У рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України зазначив:

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) рішення органу державної влади є заінтересованість позивача.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст.2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача.

Вжиття заходів забезпечення позову у визначений спосіб відповідає предмету адміністративного позову та не тягне фактичне вирішення спору по суті.

Крім того, в даному випадку вжиттям заходів забезпечення позову забезпечується збалансованість інтересів сторін, зокрема, для відповідача Краснокосянської сільської ради - це впевненість у правомірності рішення, яке може бути прийнято у подальшому.

Вищенаведене свідчить про наявність достатніх підстав для задоволення заяви про забезпечення позову, оскільки це може порушувати права позивача та унеможливлювати (ускладнювати) виконання рішення суду у разі задоволення позову, оскільки за час розгляду справи, з огляду на повідомлення позивачем обставини, відповідач може вчинити всі необхідні дії та прийняти рішення про об`єднання з Маяківською ОТГ, в зв`язку із чим, можливе рішення суду по цій справі на користь позивача вже не буде ефективним правовим захистом його порушеного права, гарантованого позивачу державою положеннями ст.13 Європейської Конвенції з прав людини та її основоположних свобод 1950 року, оскільки може призвести до необхідності додаткового звернення позивача до суду для поновлення порушеного права.

Разом з тим, суд вважає, що заборона відповідачу вчиняти дії повинна розповсюджуватись не на всю діяльність відповідача (щодо проведення сесій ради), а лише в частині заборони включати в порядок денний сесій та розглядати на них питання стосовно надання згоди на добровільне приєднання Краснокосянської територіальної громади до Маяківської об`єднаної територіальної громади, що безпосередньо пов`язано із предметом спору по цій справі.

На підставі наведеного, керуючись ст.ст.150,151,154 КАС України суд,-

УХВАЛИВ:

Заяву представника позивача про забезпечення позовних вимог від 27.08.2019 року (вхідний №30588/19) задовольнити частково.

Заборонити Краснокосянській сільській раді Білгород-Дністровського району Одеської області (вул. Шкільна, 1, с. Красна Коса, Білгород-Дністровський р-н., Одеська обл., 67734, Код ЄДРПОУ код 20987669) включати в порядок денний сесій ради та розглядати по суті питання стосовно надання згоди на добровільне приєднання Краснокосянської територіальної громади до Маяківської об`єднаної територіальної громади до набрання законної сили судового рішення по справі.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Ухвала суду підлягає негайному виконанню у встановленому законом порядку.

Ухвала може бути оскаржена безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 15-денний строк з дня отримання ухвали в порядку, визначеному п.15.5 Перехідних положень КАС України, але оскарження не зупиняє негайного виконання ухвали та не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Суддя Єфіменко К.С.