Постанова

від 21.10.2019 по справі 822/677/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 жовтня 2019 року

Київ

справа №822/677/16

касаційне провадження №К/9901/8008/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Рибачука А.І., Саприкіної І.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 09.06.2016 (головуючий суддя: Божук Д.А., судді: Ніколайчук М.Є., Салюк П.І.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13.09.2016 (Совгира Д.І., судді: Курко О.П., Білоус О.В.) у справі №822/677/16 за позовом Житлово-будівельного кооперативу Резиденція-2 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Головний інспектор будівельного нагляду відділу ДАБ контролю Управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Чучмій Андрій Олександрович, Головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Лук`янов Андрій Олександрович, Головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Багнюк Андрій Якович про визнання протиправними і скасування припису та постанов,

В С Т А Н О В И В:

В квітні 2016 року Житлово-будівельний кооператив Резиденція-2 (далі - ЖБК Резиденція-2 або позивач) звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України або відповідач), треті особи: Головний інспектор будівельного нагляду відділу ДАБ контролю Управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Чучмій Андрій Олександрович, Головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Лук`янов Андрій Олександрович, Головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Багнюк Андрій Якович, в якому просив:

визнати протиправним і скасувати припис ДАБІ України про усунення порушених вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016;

визнати протиправними і скасувати постанови ДАБІ України про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 24.03.2016 №017/40-212-10/2329 та №018/40-212-10/2330.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що позапланових захід проведений з порушення визначеного законодавцем порядку, а саме: за відсутності під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю суб`єкта містобудування або його уповноваженого представника; без належного повідомлення про запланований захід, а також з порушенням строків проведення такого, оскільки строк дії направлення на перевірку, вказаний у ньому, становив з 10.02.2016 по 16.02.2016, а фактично перевірка здійснена - 10.03.2016.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 09.06.2016, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13.09.2016, адміністративний позов задоволено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що державний архітектурно-будівельний контроль проведений без дотримання вимог законодавства щодо забезпечення під час його здійснення суб`єкта містобудування або його уповноваженого представника, а також без завчасного повідомлення про запланований захід. Окрім того суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що на момент проведення перевірки строк дії направлення на перевірку закінчився. Також судами попередніх інстанцій надана правова оцінка містобудівній документації позивача, за наслідками чого суди констатували, що така у повній мірі відповідає вимогам законодавства.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що позаплановий захід проведений з додержанням вимог законодавства, зокрема, у присутності уповноважених представників суб`єкта містобудування - інженера технічного нагляду Теслі В.В., начальника будівельної дільниці Цопа Ю.М., головного архітектора проекту Гончаренко М .Е. Матеріали перевірки направлені позивачу поштовим зв`язку, однак суб`єкт містобудування на розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не з`явився.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22.11.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів , яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 п. 1 розділу VII Перехідні положення КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 15.10.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Від позивача на адресу суду касаційної інстанції надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просив суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

Верховний Суд переглянув оскаржені судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10.03.2016 посадовими особами відповідача на підставі направлення для проведення позапланової перевірки від 09.02.2016 №212-6/010/40-212-10/846 проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ЖБК Резиденція-2 на об`єкті будівництва: Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення на вул. Свердлова, 116 (будинок №2), на вул. Свердлова , 116 (вул. Князів Коріатовичів, 116) у Вінниці . Результати перевірки оформлені актом від 10.03.2016.

Перевіркою встановлено, що на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по вулиці Свердлова, 116 (будинок №2) , зареєстрованої Департаментом ДАБІ у Вінницькій області №ВН083150420464 від 11.02.2015 генеральною підрядною організацією ТОВ Укрінжинірбуд (далі - Підрядник) на замовлення замовника будівництва ЖБК Резиденція-2 (далі - Замовник 1) побудована 12-ти поверхова секція багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Свердлова, 116 у місті Вінниці. Будівельні роботи на об`єкті будівництва фактично були розпочаті за відсутності документа, що надає право на виконання будівельних робіт; будівельні роботи на об`єкті виконані за відсутності належним чином затвердженої проектної документації, а фактичні показники об`єкта будівництва не відповідають вихідним даним - Містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки, виданих Департаментом архітектури, містобудування та кадастру Вінницької міської ради 01.09.2014 за № 94, - подано недостовірні данні до Декларації про початок виконання будівельних робіт № ВН 083150420464 від 11.02.2015 щодо поверховості об`єкта (згідно Декларації - 8 поверхів, побудовано - 12), категорії складності об`єкта будівництва, проведеної експертизи проекту будівництва та використання земельної ділянки.

Також перевіркою встановлено, що історико-містобудівне обґрунтування не розроблялось (не надано), чим порушено:

пункт 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318;

проектна документація не погоджувалась Міністерством культури України, чим порушено частину п`ятнадцяту статті 5 Закону України від 08.06.2000 №1805-III Про охорону культурної спадщини (далі - Закон - №1805-III);

не отримано дозвіл Міністерства культури України на виконання земляних робіт, чим порушено частину першу статті 35 Закону №1805-III;

проектна документація не погоджувалася з головним архітектором міста, чим порушено частину другу статті 26 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон №3038-VI).

Окрім того, в акті перевірки вказано, що під час виїзду посадовими особами відповідача на об`єкт будівництва на будівельному майданчику було встановлено порушення вимог Державних будівельних норм, зокрема: на об`єкті будівництва не дотримуються вимоги ДБН А.3.2-2-2009 Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення , а саме: не всі будівельники носять будівельні каски та сигнальні жилети; проїзди, проходи на будівельному майданчику, а також проходи до робочих місць мають вибоїни і не утримуються у чистоті та порядку, не очищуються від сміття, захаращені матеріалами та виробами, а також ковзкі від бруду, чим порушено вимоги пункту 6.1.9 ДБН А.3.2-2-2009 Охорона праці і промислова безпека у виробництві .

У акті зроблено висновок, що є підстави вважати збудований об`єкт самочинним будівництвом.

Як зазначено у акті, перевірка здійснювалася у присутності інженера технічного нагляду Теслі В.В. , начальника будівельної дільниці Цопа Ю.М. , головного архітектора проекту Гончаренко М.Е .

За результатами проведеної перевірки посадовими особами відповідача винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016, яким вимагалось від позивача у строк до 10.06.2016 усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку, а з 11.03.2016 зупинити виконання будівельних робіт до усунення допущених правопорушень.

Також посадовими особами відповідача складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10.03.2016, у яких зазначено, що розгляд справи відбудеться о 10 год. 30 хв. 24.03.2016 у приміщенні Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Акт перевірки, припис та протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності направлені на адресу позивача поштовим зв`язком, про що у зазначених документах зроблено відповідні відмітки.

За результатами розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем прийняті постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 24.03.2016:

№017/40-212-10/2329, якою визнано ЖБК Резиденція-2 винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - Закон №208/94-ВР) та накладено штраф у сумі 124 020 грн;

№018/40-212-10/2330, якою визнано ЖБК Резиденція-2 винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 5 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР та накладено штраф у сумі 509 860 грн.

Власне припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016, постанови накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 24.03.2016 №017/40-212-10/2329 та №018/40-212-10/2330 є предметом розгляду у цій справі.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Суб`єкт господарювання має право звернутися до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт врегульована Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 553).

Відповідно приписів пунктів 6-7, 9, 11-13 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані: у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю

Порядок оформлення результатів державного архітектурно-будівельного нагляду визначений у пунктах 16 - 23 Порядку №553.

Зміст наведених норм права свідчить, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за участі суб`єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники або їх повноважних представників. Після проведення перевірки контролюючий орган, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складає протокол разом з приписом. Результати розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності оформлюються у вигляді постанов.

Частина друга статті 2 Закону №208/94-ВР встановлює відповідальність саме суб`єктів містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 цього Закону замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Згідно із інформацією зазначеної в акті перевірки, остання була проведена у присутності інженера технічного нагляду Теслі В.В. , начальника будівельної дільниці Цопа Ю .М., головного архітектора проекту Гончаренко М.Е .

Проте в акті перевірки від 10.03.2016 відсутні підписи посадових осіб суб`єкта містобудування, у тому числі згаданих осіб зазначених в акті як такі, що були присутні при перевірці.

Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, зазначені в акті перевірки особи не перебували у відносинах із позивачем, не є його посадовими особами, довіреність на зазначених осіб суб`єктом містобудування не видавалась.

За таких обставин Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанції, що посадовими особами відповідача проведено перевірку за відсутності належного представника суб`єкта містобудування, у зв`язку із чим позивач фактично був позбавлений можливості надати відповідачу документацію щодо наявності або відсутності встановлених під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Аналогічна права позиція у спірних правовідносинах висловлена Верховним Судом у постановах від 17.07.2019 у справі №822/714/16, від 08.08.2019 у справі №822/712/16.

Також, як вірно звернули увагу суди попередніх інстанцій, строк дії направлення для проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва встановлено з 10.02.2016 до 16.02.2016, в той час як фактично перевірку проведено 10.03.2016, тобто з пропуском строку зазначеному в направленні. Наказу про продовження строку проведення перевірки відповідачем та третіми особами надано не було.

На спростування виявлених в ході проведеної перевірки порушень позивачем суду були подані: Містобудівний паспорт на проектування багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення; рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради № 1912 від 28.08.2014; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 94 від 01.09.2014 за адресою: м.Вінниця, вул. Свердлова, 116; декларацію про початок виконання будівельних робіт Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по вулиці Свердлова, 116 (будинок в„–2 ) , що зареєстрована в Департаменті ДАБІ у Вінницькій області за №ВН 083150420464 11.02.2015.

Також на підтвердження правомірності будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по вул . Свердлова , 116 (будинок в„–2 ) у м . Вінниці , позивач подав до суду договір суборенди земельної ділянки від 14.11.2014, згідно якого ТОВ Приват-Інбуд передав позивачу земельну ділянку в суборенду під будівництво об`єктів житлової та громадської забудови по вул. Свердлова 116 , строком до 26.09.2019.

Декларація про початок виконання будівельних робіт зареєстрована департаментом ДАБІ у Вінницькій області 11.02.2015 № ВН 083150420464.

Водночас оцінку наданої позивачем судам першої та апеляційної інстанції дозвільної та будівельної документації повинні надати уповноважені представники відповідача під час проведення перевірки в порядку визначеному законом, оскільки за Конституційно закріпленим принципом розділення повноважень між гілками влади суд не повинен в цій ситуації підміняти суб`єкт перевірки.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.07.2016 року № 5-рп/2016 зазначив, що метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є, зокрема, розмежування повноважень між різними органами державної влади, що означає самостійне виконання кожним із них своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції та законів України.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.

У спорах про оскарження акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який стосується прав та обов`язків особи, суд при вирішенні справи має надати повну та об`єктивну правову оцінку такому акту.

В цій справі, у зв`язку із порушенням суб`єктом владних повноважень порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшли правильного висновку про наявність правових підстав для визнання протиправними і скасування припису від 10.03.2016 року та постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності 24.03.2016 №017/40-212-10/2329, №018/40-212-10/2330.

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами попередніх інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в запереченнях на позов, апеляційній скарзі та з урахуванням яких суди попередніх інстанцій вже надавали оцінку встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування рішень судів попередніх інстанцій - відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 09.06.2016 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13.09.2016 у справі №822/677/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. І. Рибачук

І. В. Саприкіна