Постанова

від 23.10.2019 по справі п/811/1222/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2019 року

Київ

справа №П/811/1222/16

адміністративне провадження №К/9901/38979/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № П/811/1222/16

за позовом Релігійної організації Релігійна громада Свідків Єгови Малиновського району м. Одеса до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Мовчана Федора Васильовича, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Релігійної організації Релігійна громада Свідків Єгови Малиновського району м. Одеса на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Гімона М.М., суддів: Олефіренко Н.А., Чумака С.Ю.,

в с т а н о в и в :

У вересні 2016 року Релігійна організація Релігійна громада Свідків Єгови Малиновського району м. Одеса звернулась із позовом до суду, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Мовчана Ф.В. №13 від 23.03.2016, яким скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03.07.2015 №17 на будівництво культової будівлі Зал Царства Свідків Єгови по вул. Чехова, 9 в смт. Завалля Гайворонського району Кіровоградської області.

Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2016 року позов задоволено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Суди встановили, що на підставі договору купівлі-продажу від 06.05.2015 Релігійна організація Релігійна громада Свідків Єгови Малиновського району м. Одеса придбала у власність земельну ділянку розташовану за адресою: вул. Чехова, 9 в смт. Завалля Гайворонського району Кіровоградської області .

З витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності вбачається, що цільове призначення вказаної земельної ділянки: будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Встановлено, що згідно з Державного земельного кадастру про вказану земельну ділянку вона за категорією земель віднесена до земель житлової та громадської забудови, а за видом використання та цільовим призначенням - В.02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

1 липня 2015 року позивач звернувся до начальника Відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та ЖКГ Гайворонської РДА із заявою на видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки для будівництва культової будівлі Зал Царства Свідків Єгови .

3 липня 2017 року Відділом регіонального розвитку, містобудування, архітектури та ЖКГ Гайворонської РДА було видано містобудівні умови та обмеження забудови № 17, земельної ділянки за адресою: вул. Чехова, 9 в смт. Завалля Гайворонського району Кіровоградської області для будівництва культової будівлі Зал Царства Свідків Єгови .

На підставі наказу Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 141 від 11.03.2016 та направлення на проведення перевірки № 7 від 14.03.2016, Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Мовчан Ф.В. було проведено позапланову перевірку дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та ЖКГ Гайворонської РДА.

За результатами перевірки складено Акт № 7 від 23.03.2016 відповідно до якого перевіркою встановлено, що при видачі містобудівних умов та обмежень не взято до уваги те, що відповідно до документа який підтверджує право власності земельної ділянки, цільове призначення земельної ділянки по вул. Чехова, 9 в смт. Завалля - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) , а для будівництва культової будівлі Зал Царства Свідків Єгови повинно бути цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій . На підставі викладеного, перевіряючий дійшов висновку про порушення вимог абз. 2 ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.2011 (далі Порядок № 109).

23 березня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Мовчан Ф.В. прийнято рішення №13 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03.07.2015 №17 на будівництво культової будівлі Зал Царства Свідків Єгови по вул. Чехова, 9 в смт. Завалля Гайворонського району Кіровоградської області, замовником яких є Релігійна організація Релігійна громада Свідків Єгови Малиновського району м. Одеси .

Не погоджуючись з таким рішенням, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, землі, які використовуються для будівництва і обслуговування житлового буднику, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (В.02.01), як і землі, які використовуються для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій (В.03.04), належать до однієї категорії (основного цільового призначення), тобто до земель житлової та громадської забудови, а тому позивач, як власник земельної ділянки, має право вільно та самостійно визначати напрями використання земельної ділянки в межах категорії землі житлової та громадської забудови .

Апеляційний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, мотивував своє рішення тим, що використання земельної ділянки, яка надана за цільовим призначенням "для будівництва індивідуальних житлових будинків (присадибна ділянка)", для розміщення будівель громадських та релігійних організацій, передбачає використання земельної ділянки в межах категорії земель житлової та громадської забудови, проте будівництво зазначених об`єктів повинно узгоджуватися із містобудівною документацією та документацією із землеустрою, що передбачає зміну виду цільового призначення земельної ділянки.

Позивач, не погоджуючись з таким рішенням апеляційного суду звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі постанову суду першої інстанції. Свої вимоги обґрунтовує тим, що за приписами Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою

У поданих запереченнях відповідач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, а постанову апеляційного суду залишити без змін.

Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення скарги з огляду на таке.

Відповідно до частини першої статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності (тут і далі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

За змістом частини першої статті 16 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

За приписами статті 26 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Частинами першою, третьою, четвертою та п`ятою статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності передбачено, що Основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

У пункті 1.1 розділу І Загальні положення Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109 (з наступними змінами та доповненнями, який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №109), зазначено, що цей Порядок визначає процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст.

Згідно із пунктом 1.2 розділу І Загальні положення Порядку №109 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 розділу ІІ Порядок надання містобудівних умов та обмежень Порядку №109 містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України Про регулювання містобудівної діяльності .

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

За приписами пункту 2.4 розділу ІІ Порядок надання містобудівних умов та обмежень Порядку №109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України Про регулювання містобудівної діяльності . Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений пунктом 2.1 цього розділу.

Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Так, відповідно до статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на певні категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови.

Частиною 5 статті 20 Земельного кодексу України передбачено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою

Статтею 38 Земельного кодексу України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

Додатком А ДБН В.2.2-9-99 "Громадські будинки та споруди" до видів громадських будинків та споруд віднесено, зокрема, культові будинки, споруди та комплекси.

Крім того, класифікацію видів цільового призначення земель затверджено наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 №548.

Класифікатором передбачено, що земельні ділянки для будівництва та обслуговування житлових будинків і господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) віднесені до земель житлової забудови та мають код КВЦП 02.01, а земельні ділянки для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій віднесені до земель громадської забудови і мають код КВЦП 03.04.

При цьому, розділом 03 секції В "Землі громадської забудови" Класифікатора встановлено, що землі громадської забудови можуть використовуватися для розміщення громадських будівель і споруд (готелів, офісних будівель, торговельних будівель, для публічних виступів, для музеїв та бібліотек, для навчальних та дослідних закладів, для лікарень та оздоровчих закладів), інших об`єктів загального користування)

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що землі житлової та громадської забудови призначенні для будівництва, в тому числі громадських будівель та споруд.

Отже, якщо наміри забудови земельної ділянки відповідають положенням містобудівної документації (зокрема, генеральному плану забудови) та цільовому призначенню земельної ділянки, тому відсутні підстави вважати, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об`єкті будівництва культової споруди видані уповноваженим органом з порушенням Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 2.4 Порядку № 109.

Аналогічний правових висновків дійшов Верховний Суд в постановах від 6 березня 2019 року у справі №803/1539/17 (провадження №К/9901/52298/18) та від 31 липня 2019 року у справі №806/5308/15 (провадження №К/9901/12305/18)

Разом з цим, у даному випадку судами залишились не з`ясованими обставини відповідності намірів забудови земельної ділянки положенням містобудівної документації, зокрема, генеральному плану населеного пункту.

У зв`язку з цим, колегія суддів зазначає, що частиною 3 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За змістом частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; або суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

За приписами частини четвертої наведеної статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Вказані вище обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами першої та апеляційної інстанцій, що, з урахуванням повноважень касаційного суду, виключає можливість перевірити Верховним Судом правильність висновків судів попередніх інстанцій в цілому по суті спору.

Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, встановити наведені у ній обставини, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,-

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Релігійної організації Релігійна громада Свідків Єгови Малиновського району м. Одеса задовольнити частково.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2016 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року скасувати, а справу № П/811/1222/16 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

В.М. Кравчук,

Судді Верховного Суду