Постанова

від 07.11.2019 по справі 817/1392/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 листопада 2019 року

Київ

справа №817/1392/18

адміністративне провадження №К/9901/20187/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Дашутіна І.В.,

суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,

розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року у складі головуючого судді Недашківської К.М. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2019 року у складі колегії суддів: Запотічного І.І. (головуючого), Довгої О.І., Матковської З.М. у справі №817/1392/18 за позовом приватного акціонерного товариства Дубенське автотранспортне підприємство - 15606 до Державної служби України з безпеки на транспорті, треті особи: Міністерство інфраструктури України, фізична особа - підприємець ОСОБА_1 про скасування рішення,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Приватне акціонерне товариство Дубенське автотранспортне підприємство - 15606 (надалі - ПАТ Дубенське автотранспортне підприємство - 15606 , позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті, треті особи: Міністерство інфраструктури України, фізична особа - підприємець ОСОБА_1, в якому просить скасувати рішення конкурсного комітету Укртрансбезпеки по проведенню конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області від 27.12.2017 в частині рішення про недопущення до участі в даному конкурсі ПАТ Дубенське АТП 15606 на маршруті Дубно-Івано-Франківськ (об`єкт конкурсу №16; рейси №№501/502) і зобов`язати конкурсний комітет Укртрансбезпеки визначити переможця даного конкурсу на підставі бальної системи оцінки пропозицій, яка була чинна станом на 27.12.2017, та документів, поданих всіма перевізниками-претендентами до 13.12.2017 включно.

2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2019 року позов задоволено частково.

2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення конкурсного комітету Державної служби України з безпеки на транспорті, оформлене протоколом №14 від 27 грудня 2017 року, в частині недопущення до участі у конкурсі по об`єкту №16 ПАТ Дубенське автотранспортне підприємство 15606 та в частині визнання переможцем конкурсу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 .

2.2. Позовну вимогу про зобов`язання конкурсного комітету Укртрансбезпеки визначити переможця даного конкурсу на підставі бальної системи оцінки пропозицій, яка була чинна станом на 27.12.2017 та документів, поданих всіма перевізниками-претендентами до 13.12.2017 включно - залишено без задоволення.

2.3. Стягнуто на користь ПАТ Дубенське автотранспортне підприємство 15606 суму судового збору у розмірі 888 грн. 05 коп. за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень - Державної служби України з безпеки на транспорті.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. Державною службою України з безпеки на транспорті на офіційному сайті опубліковано наказ №1126 від 20.11.2017 Про здійснення заходів щодо проведення конкурсу , відповідно до якого наказано: 1) визначити об`єкти конкурсу з перевезення пасажирів на міському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), для розгляду на засіданні конкурсного комітету 27 грудня 2017 року, згідно з додатком зо цього наказу; 2) управлінню документообігу та інформаційних технологій забезпечити розміщення на офіційному веб-сайті Державної служби України з безпеки на транспорті оголошення про проведення 27 грудня 2017 року конкурсу з перевезення пасажирів на міському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), та об`єктів конкурсу, передбачених додатком до цього наказу, у встановлені строки; 3) Департаменту адміністративних послуг забезпечити прийом документів на конкурс, що відбудеться 27 грудня 2017 року до 13 грудня 2017 року включно.

3.2. Згідно додатку до наказу визначено, зокрема, об`єкт конкурсу - №16: номери рейсів - 501/502, назва маршруту - Дубно - Івано-Франківськ, протяжність маршруту - 267, порядок здійснення рейсів - самостійно.

3.3. Відповідно до протоколу №14 від 27.12.2017: секретар конкурсного комітету ОСОБА_2 назвав перевізників-претендентів: ПАТ Дубенське АТП 15606 , ФОП ОСОБА_1 , ПП Меркурій-ІВ на право здійснення перевезень пасажирів по об`єкту №16, маршрут - Дубно-Івано-Франківськ, рейси №501/502; ПрАТ Дубенське АТП 15606 - зауважень до комплектності та оформлення документів немає, але є зауваження до середньооблікової кількості працівників; за анкетними даними середньооблікова кількість працівників зазначена в кількості 31 працівник; за даними 4 кварталів форми 1ДФ налічується 29 працівників; секретар конкурсного комітету ОСОБА_2 поставив на голосування пропозицію не допускати до участі у конкурсі ПрАТ Дубенське АТП 15606 по об`єкту №16, маршрут - Дубно- Івано-Франківськ, рейси №501/502, як такого, що подав на конкурс недостовірні дані. Вирішили: не допускати до участі в конкурсі ПАТ Дубенське АТП 15606 по об`єкту №16, маршрут - Дубно - Івано-Франківськ, рейси №501/502, як такого, що подав на конкурс недостовірні дані; за вказане рішення члени конкурсного комітету проголосували одноголосно.

3.4. Відповідно до вказаного протоколу №14, переможцем по об`єкту №16, маршрут - Дубно - Івано-Франківськ, рейси №501/502 визнано ФОП ОСОБА_1

3.5. Позивач, вважаючи протиправним протокол №14 в частині недопущення його до конкурсу через невідповідність кількості працівників, звернувся до Державної служби України з безпеки на транспорті із скаргою на результатами конкурсу від 04.01.2018 №004.

3.6. За результатами розгляду скарги, Державна служба України з безпеки на транспорті надала відповідь від 28.02.2018 та вказала, що відповідно до наданої ДФС України інформації, середньооблікова кількість працівників на підприємстві в перерахунку становить - 29.

4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції вказав, що протокол №14 оформлено з допущенням значних помилок, що ставить під сумнів правильність визначення переможця конкурсу. Відповідачем жодним чином не обґрунтовано ту обставину, яким чином організатором конкурсу проведено розрахунок середньооблікової кількості працівників ПАТ Дубенське автотранспортне підприємство 15606 , в результаті чого такого претендента не допущено до конкурсу. Також відповідачем не надано суду доказів розміщення оголошення про проведення конкурсу саме в друкованих засобах масової інформації, як передбачено пунктом 28 Порядку №1081. Тому, суди дійшли висновку про необхідність визнати протиправним та скасувати рішення конкурсного комітету Державної служби України з безпеки на транспорті, оформлене протоколом №14 від 27 грудня 2017 року, і в частині визнання переможцем конкурсу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 , оскільки конкурс проведено відповідачем з порушенням норм законодавства; допущені відповідачем порушення призвели до протиправного не допущення позивача до участі у конкурсі; порушення відповідачем норм закону призвели до визначення переможця конкурсу з порушенням принципу рівності претендентів; переможця конкурсу визначено на підставі рішення, що є протиправним.

4.1. Щодо іншої позовної вимоги про зобов`язання конкурсного комітету Укртрансбезпеки визначити переможця конкурсу на підставі бальної системи оцінки пропозицій, яка була чинна станом на 27.12.2017, та документів, поданих всіма перевізниками-претендентами до 13.12.2017 включно, судами зазначено про необгрунтованість вказаних вимог, оскільки на момент прийняття судом рішення згідно з підпунктом 5 пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою КМУ від 03.12.2008 №1081, організатор зобов`язаний у разі скасування судом рішення щодо результатів конкурсного комітету провести новий конкурс за об`єктом (об`єктами), за яким (якими) було прийнято таке рішення суду.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог з огляду на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права. Зазначає про необхідність застосування до спірних правовідносин Інструкції зі статистики кількості працівників, затвердженої наказом Державного комітету статистики України від 28.09.2005 №286, зареєстр. в МЮУ 30.11.2005 за №1442/11722, якою встановлено процедуру визначення середньооблікової кількості працівників.

6. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін як такі, що є законними та обгрунтованими.

7. Міністерство інфраструктури України також звернулось до суду із відзивом на касаційну скаргу та просить її задовольнити, а рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в позові. Зазначає, що оскільки позивачем в анкеті до заяви про участь у конкурсі зазначено середньооблікову кількість працівників - 32, а згідно інформації Державної фіскальної служби України становить 31 працівник, позивачем було подано недостовірну інформацію. Крім цього, оскаржений протокол не порушує права позивача, оскільки результати конкурсу затверджені Наказом від 01.02.2018 №96, а не протоколом, що було залишено поза увагою судів попередніх інстанцій.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Відповідно до частини дев`ятої статті 44 Закону України Про автомобільний транспорт від 05 квітня 2001 року №2344-III (далі - Закон №2344-III) для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Міністерства внутрішніх справ України, відповідальних за безпеку дорожнього руху, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

9. Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 (у редакції чинній на момент виникнення правовідносин, далі - Порядок № 1081).

10. Пунктом 4 Порядку №1081 встановлено, що організатором на автобусному маршруті загального користування є: Укртрансінспекція - на міжміському і приміському маршрутах, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут).

11. Згідно з підпунктом 2 пункту 12 Порядку №1081 до участі в конкурсі не допускаються автомобільні перевізники, які подали на розгляд документи не в повному обсязі або такі, що містять недостовірну інформацію.

12. Пунктом 14 Порядку №1081 передбачено, що на робочий орган покладаються функції з підготовки матеріалів для проведення конкурсу, їх аналізу та оцінки відповідності конкурсних пропозицій перевізника - претендента умовам конкурсу, підготовки паспортів маршрутів та матеріалів для подальшого встановлення відносин між організатором та автомобільним перевізником переможцем конкурсу.

13. Відповідно до пункту 32 Порядку №1081 до заяви про участь у конкурсі автомобільного перевізника додається анкета за формою згідно з додатком 5, в якій передбачаються питання, що будуть враховані під час перевірки достовірності відомостей, що містяться у документах для участі у конкурсі, та під час підрахунків за бальною системою оцінки пропозицій перевізників - претендентів.

14. Згідно пункту 37 Порядку №1081 достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, передбачених пунктом 29, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу.

15. За змістом пункту 41 Порядку №1081 під час проведення конкурсу представники організатора та органів державного контролю, які входять до складу конкурсного комітету, відповідно до їх компетенції надають інформацію про діяльність перевізника - претендента. Представники органів державного контролю несуть персональну відповідальність за достовірність поданої інформації відповідно до законодавства.

16. Відповідно до пункту 46 Порядку №1081, переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів.

17. Претендентом, який посів друге місце, визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів без урахування показника переможця конкурсу.

18. Рішення про результати конкурсу приймається конкурсним комітетом на закритому засіданні в присутності не менш як половини його складу, у тому числі голови конкурсного комітету або його заступника, простою більшістю голосів (пункт 47 Порядку №1081).

19. Рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу, а також перевізника-претендента, який за результатами розгляду посів друге місце, оголошується перевізникам-претендентам під час конкурсу, у 10-денний строк оформляється протоколом, який підписується присутнім головою або заступником голови та секретарем конкурсного комітету, і подається організатору (пункт 49 Порядку №1081).

20. Згідно з пунктом 51 Порядку №1081 рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу вводяться в дію наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) організатора протягом не більш як 30 робочих днів з дня проведення конкурсу.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

21. Колегія суддів зазначає, що за змістом частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

22. Як встановлено судами попередніх інстанцій, єдиною підставою для недопущення позивача до участі у конкурсі слугувало те, що ним надана недостовірна інформація щодо середньооблікової чисельності працівників.

23. Судами встановлено, що позивачем в анкеті до заяви про участь у конкурсі було зазначено середньооблікову кількість працівників за період протягом року до дати оголошення конкурсу з окладом за штатним розписом із заробітною платою не менше встановленого законодавством мінімуму, що працюють на повну ставку - 32 працівника.

24. Натомість, в протоколі №14 зазначено, що за анкетними даними середньооблікова кількість працівників ПАТ Дубенське АТП 15606 зазначена в кількості 31 працівник, за даними відповідача середньооблікова кількість працівників - 29, натомість протокол не містить жодного посилання на кількість працівників 32 .

25. При цьому, судами встановлено і визнано самим відповідачем, що за розрахунками конкурсного комітету на підприємстві за даними 4 кварталів форми 1 ДФ налічується 31 працівник, а не 29, як це було зазначено у протоколі №14. Саме ці два числові визначення мають вирішальне значення у даній спірній ситуації.

26. Так, відповідно пункту 2 Переліку показників нарахування балів (додаток 4 до Порядку №1081), наявність у претендента для міжміських перевезень середньооблікової кількості працівників за період протягом року до дати оголошення конкурсу з окладом за штатним розписом і заробітною платою не менше встановленого законодавством мінімуму; що працюють на повну ставку, від 30 і вище дає право на отримання додаткових 6 балів при оцінці пропозицій перевізників-претендентів.

27. Тобто, якщо середньооблікова кількість працівників становить 31 (як зазначає відповідач), то позивач мав право на додаткові бали, а якщо це число становить 29 (як зазначено в оскаржуваному протоколі №14), то права на додаткові бали позивач не мав.

28. Таким чином, судами вірно враховано, що допущені відповідачем в оскаржуваному протоколі №14 описки суттєво впливають на права та інтереси позивача, якого протиправно не допущено до участі у конкурсі.

29. При цьому, жодні зміни чи уточнення, шляхом ухвалення відповідного рішення конкурсним комітетом до протоколу №14, відповідачем не вносилися.

30. З аналізу пункту 37 Порядку №1081 вбачається, що перевізник допускається до участі у конкурсі саме по результатам перевірки його відомостей робочим органом, і рішення про допуск (чи не допуск) перевізника до участі у конкурсі має бути прийнято до початку проведення конкурсу та розгляду конкурсних пропозицій.

31. Пунктом 40 Порядку №1081 визначено, що під час проведення конкурсу конкурсний комітет розглядає пропозиції перевізників-претендентів виключно за такими показниками: наявність достатньої кількості автобусів, які відповідають умовам конкурсу за класом та пасажиромісткістю (категорія, пасажиромісткість, наявність багажних відділень, додаткового обладнання); наявність характеристика та кількість резерву автобусів для зміни рухомого складу в разі виходу техніки з ладу тощо.

32. З огляду на зазначене, виключення позивача з числа претендентів вже під час проведення конкурсу та розгляду конкурсних пропозицій є порушенням Порядку №1081.

33. Крім цього, як встановлено судами, відповідачем не надано суду жодних доводів щодо методики проведення ним розрахунку середньооблікової кількості працівників ПрАТ Дубенське АТП 15606 . Не обґрунтовано ту обставину, яким чином організатором конкурсу проведено розрахунок середньооблікової кількості працівників ПАТ Дубенське АТП 15606 , в результаті чого такого претендента не допущено до конкурсу.

34. З огляду на зазначене, не допуск до конкурсу претендента на стадії прийняття рішення суперечить встановленому законом порядку, а тому суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про наявність правових підстав для задоволення позову в частині визнання протиправним та скасування рішення конкурсного комітету Державної служби України з безпеки на транспорті, оформлене протоколом №14 від 27 грудня 2017 року, в частині недопущення до участі у конкурсі по об`єкту №16 ПАТ Дубенське автотранспортне підприємство 15606 та в частині визнання переможцем конкурсу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1

35. Також, як враховано судами першої та апеляційної інстанцій, відповідачем не надано доказів розміщення оголошення про проведення конкурсу саме в друкованих засобах масової інформації, як це передбачено п. 28 Порядку № 1081.

36. Судом відхиляються доводи Міністерства інфраструктури України про те, що оскаржуваний протокол не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки лише фіксує результати конкурсу, не встановлює для позивача будь-яких обов`язків та його оскарження не передбачено чинним законодавством як спосіб захисту порушеного права. Натомість, колегія суддів зазначає, що спірне рішення конкурсного комітету, оформлене протоколом щодо допуску до участі в конкурсі, затвердження кількості набраних учасниками конкурсу балів та визнання переможцем конкурсу є індивідуальним актом у розумінні п.19 ч.1 ст.4 КАС України.

37. З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини, доводи ФОП ОСОБА_1 про порушення судами норм матеріального та процесуального права не підтвердились, оскільки не знайшли свого підтвердження.

38. Аргументи касаційної скарги про неправильність зробленого судами розрахунку середньооблікової кількості працівників ПАТ Дубенське АТП 15606 та необхідності застосування до спірних правовідносин Інструкції зі статистики кількості працівників, затвердженої наказом Державного комітету статистики України від 28.09.2005 №286, зареєстр. в МЮУ 30.11.2005 за №1442/11722 є безпідставними, оскільки зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин, що не узгоджується з приписами статті 341 КАС України.

39. Частиною 1 статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

40. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - залишенню без змін.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

41. Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

42. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2019 року у справі №817/1392/18 за позовом приватного акціонерного товариства Дубенське автотранспортне підприємство - 15606 до Державної служби України з безпеки на транспорті, треті особи: Міністерство інфраструктури України, фізична особа - підприємець ОСОБА_1 про скасування рішення - залишити без змін.

43. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Cуддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко