Постанова

від 20.11.2019 по справі 826/6176/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 листопада 2019 року

м. Київ

справа №826/6176/16

адміністративне провадження №К/9901/45196/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.

розглянув у письмовому провадженні.

касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Аспект-2007"

на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року (колегії суддів у складі Кузьмишина О.М., Костюк Л.О., Шелест С.Б.)

у справі № 826/6176/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Аспект-2007

до Київської міської ради

треті особи - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунальне підприємство Київреклама

про оскарження нормативно-правового акту в частині.

І. РУХ СПРАВИ

1. 18.04.2016 до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява ТзОВ "Аспект-2007" до Київської міської ради, треті особи без самостійних вимог Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), КП Київреклама .

2. З урахуванням зміни предмета позову, позивач просив суд визнати незаконним та скасувати Порядок розміщення реклами в м. Києві, затверджений рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 №37/6253 в частині норм глави 15 "Плата за право тимчасового користування місцями, які перебувають у комунальній власності територіальної громади міста Києва" Розділу ІІ вказаного Порядку.

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.04.2017 позов задоволено.

4. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.06.2017 скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.04.2017, а позовну заяву залишено без розгляду.

5. 07.07.2017 від ТзОВ "Аспект-2007" до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга. Скаржник просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції. Просив справу розглядати за його участю.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.07.2017 відкрито касаційне провадження.

7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.

8. 01.04.2019 від Київської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Пунктом 1 рішення від 22.09.2011 №37/6253 Про затвердження Порядку розміщення реклами в м. Києві відповідно до законів України Про місцеве самоврядування в Україні , Про столицю України - місто-герой Київ , Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності , Про рекламу , Про автомобільні дороги , Про прискорений перегляд регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування , Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року №2067 (із змінами і доповненнями), Київська міська рада затвердила Порядок розміщення реклами в місті Києві. Розділом ІІ Порядку, а саме главою 15 урегульовано питання плати за право тимчасового користування місцями, які перебувають у комунальній власності територіальної громади міста Києва, у тому числі встановлює формулу визначення плати та порядок її нарахування/перерахування.

10. В другому півріччі 2015 року ТОВ Аспект-2007 звернулося до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з метою отримання дозволів на розміщення 14 рекламних засобів (рекламних конструкцій - суцільних щитів, що стоять окремо) у місті Києві.

11. За результатами розгляду заяви Департамент містобудування та архітектури листом від 15.10.2015 №3167/0/21/27-15 повідомив про прийняття рішення про встановлення пріоритету на заявлене місце (наказ від 08.10.2015 №241) та вказав, що для отримання дозволів на розміщення рекламних засобів позивачу необхідно укласти з КП Київреклама договір на право тимчасового користування місцем для розміщення рекламного засобу, що перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Києва, не пізніше 3 днів з моменту отримання зразків договору.

12. ТзОВ "Аспект-2007" подав до Департаменту містобудування та архітектури через центр надання адміністративних послуг заяви про видачу дозволів на розміщення 14 рекламних засобів, посилаючись на талон реєстрації від 03.11.2015 за №97.

13. З цього часу ТОВ "Аспект-2007" виявило бажання щодо розміщення рекламних засобів у місті Києві і стало учасником правовідносин, в яких застосовується Порядком розміщення реклами, що дає йому право звернення до суду з метою оскарження відповідних норм цього Порядку.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позивач вважає, що оскаржуваною главою Порядку розміщення реклами відповідач запровадив податок на рекламу (рекламну діяльність), не передбачений Податковим кодексом України; в порушення Типових правил розміщення зовнішньої реклами Київська міська рада встановила плату за площу рекламного засобу, а не плату за площу самого рекламного місця; у нормах глави 15 розділу ІІ Порядку розміщення реклами для позначення об`єкта оплати використовується термін місце , а не місце розташування рекламного засобу, а у формулу розрахунку розміру плати за місце параметр S - площа рекламного засобу (в кв. м.), що суперечить нормам Типових правил розміщення зовнішньої реклами.

15. Позивач зазначав, що отримавши 03.11.2015 договір КП Київреклама №1705/13 на право тимчасового користування місцями для розміщення рекламних засобів, він дізнався про порушення свого права. Зі змісту договору вбачається, що плата за користування місцем розташування кожного рекламного засобу відповідно до вимог Порядку розміщення реклами розраховується за формулою, виходячи із площі рекламного засобу, що суперечить нормам чинного законодавства.

16. Відповідач клопотав перед судом про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із пропуском строку звернення до адміністративного суду. Зазначав, що строк звернення до суду сплив 15.04.2012, а саме через шість місяців з дня офіційного опублікування рішення Київської міської ради від 22.09.2011 №37/6253 "Про затвердження Порядку розміщення реклами в м. Києві".

17. КП Київреклама проти позову заперечувала, оскільки право на затвердження Порядку розміщення реклами є повноваженням органу місцевого самоврядування щодо здійснення благоустрою та регулювання розміщення зовнішньої реклами на територіях громад.

ІІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

18. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення є протиправним, оскільки розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах потребує відповідного дозволу, у свою чергу плати за право тимчасового користування місцями розташування рекламного засобу Законом України "Про рекламу" не передбачено.

19. Разом з тим, Типові правила передбачають можливість органів місцевого самоврядування встановлювати плату за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів, що перебуває у комунальній власності, тобто за тимчасове користування площею зовнішньої поверхні відповідного місця розташування рекламного засобу (будинок, споруда, земельна ділянка тощо). Однак, відповідно до пункту 15.2 Порядку розміщення реклами плата визначається за такою формулою: Р п = S * Б т * k з * k д, де S - це площа рекламного засобу (в кв. м), а не площа місця розташування рекламного засобу, що суперечить пункту 32 Типових правил.

20. Отже, Київська міська рада у главі 15 розділу ІІ Порядку розміщення реклами встановила плату за площу рекламного засобу, не передбачену у Законі України "Про рекламу" та Типових правилах та фактично самостійно запровадила податок з реклами, відмінений із прийняттям Податкового кодексу України.

21. Також суд дійшов висновку, що позивачем не пропущено строк звернення до суду про оскарження нормативно-правового акту, оскільки такий строк почався саме з моменту, коли ТОВ Аспект-2007 отримало пропозиції Департаменту містобудування та архітектури та КП Київреклама щодо укладання договору на право тимчасового користування місцями для розміщення рекламних засобів та, відповідно, стало суб`єктом відносин у сфері розміщення рекламних засобів.

22. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку в частині строку звернення позивача до суду, а тому спір по суті в апеляційному порядку не переглядав.

23. Суд апеляційної інстанції з`ясував, що про порушення свого права позивач дізнався ще у листопаді 2014 року. Оскільки наказом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 20.11.2014 №335 Про встановлення (відмову у встановленні) та продовження строку дії пріоритетів, в тому числі, відповідно до оскаржуваного Порядку №37/6253, встановлено з 20.11.2014 пріоритети за заявами на місця розташування рекламних засобів згідно з додатком 1 до цього наказу та видано заявникам, згідно з додатком 1 до цього наказу, по два примірника дозволів на розміщення рекламних засобів, для подальшого оформлення згідно поданих заяв. Згідно Додатку №1 до Наказу №335 такі дозволи надавались, зокрема, ТзОВ Аспект-2007 .

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

24. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення суду про залишення позову без розгляду з таких підстав.

25. Суд не звернув увагу, що предметом оскарження є нормативно-правовий акт. Позов подано в порядку ст. 171 КАС України. застосування обмежувальних строків на звернення до суду щодо розгляду спорів про незаконність нормативно-правових актів суперечить принципу верховенства права.

26. Частина 9 та 12 статті 171 КАС України є спеціальними відносно загальної норми КАС України, а саме статті 99, яка передбачає, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до суду, встановленому цим Кодексом або іншими законами. Отже, у справах про визнання незаконним нормативно-правових актів перебіг строку звернення до суду може починатись з моменту усвідомлення позивачем незаконності такого акта, а не з моменту ознайомлення з ним. Порушення прав позивача нормативно-правовим актом є триваючим, тому перебіг строку звернення до суду не розпочався і ніколи не розпочнеться.

27. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач зазначає, що повноваження щодо встановлення методики та порядку визначення розміру плати за користування місцями для розміщення реклами належить органам місцевого самоврядування. Крім того, суд апеляційної інстанції зробив правильний висновок про звернення позивача до суду після спливу шестимісячного строку, оскільки про порушення свої прав позивач міг дізнатись в 2014 році.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та заперечень проти неї, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, і дійшов висновку про задоволення касаційної скарги.

29. Предметом касаційного оскарження є правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права при постановленні судового рішення, яким позовну заяву залишено без розгляду.

30. Звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу. Зважаючи на обставини справи, судами попередніх інстанцій правильно встановлено, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, а позивач є особою, на яку поширюється це рішення.

31. У справі №712/8985/17 Верховним Судом досліджувалися правовідносини щодо строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування. У постанові від 13.03.2019 було висловлено правову таку позицію:

"… дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:

- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;

- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту".

32. Суд не вбачає підстав для відступу від цього висновку Верховного Суду у справі, що розглядається.

33. Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тому, що позивач дізнався про запровадження податку на рекламу, введеного оскаржуваною главою 15 рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 №37/6253, коли в процесі звернення за отриманням дозволу на розміщення реклами за результатами розгляду заявки отримав 03.11.2015 примірник договору 3 1705/13, вже підписаний іншою його стороною КП Київреклама . Такий договір необхідно було укласти для того, щоб отримати відповідний дозвіл.

34. Лише тоді самостійно почав з`ясовувати, що в оскаржуваним Порядком введено податок на рекламу, а не плату за земельну ділянку під фундаментом рекламного засобу, як це передбачено типовими правилами. Оскаржуваний нормативно-правовий акт був чинний і підлягав застосуванню до позивача на час звернення до суду. Отже, правовідносини, які виникли на підставі цього акту, тривали.

35. Разом з тим, беручи до уваги те, що оскарження чинності нормативно-правового акту вимірюватися усім часом його чинності, безпідставним є доведення судом апеляційної інстанції про те, що позивач про порушення своїх прав міг та мав дізнатись в 2014 році.

36. З огляду на вищенаведене, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України.

37. Відповідно ч. 1 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

38. Враховуючи, що судом апеляційної інстанції було порушено норми процесуального права, які призвели до постановлення незаконної ухвали суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, Суд доходить висновку в необхідності задоволення касаційної скарги та направлення справи на продовження розгляду до цього ж суду.

39. За подання касаційної скарги сплачено судовий збір у розмірі 1653,60 грн., який слід стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача.

40. На виконання Указу Президента Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах від 29.12.2017 утворено Шостий апеляційний адміністративний суд, юрисдикція якого поширюється і на м. Київ.

Керуючись ст. 343, 349, 353, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Аспект-2007" задовольнити.

2. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року скасувати.

3. Справу направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

4 . Стягнути з Київської міської ради (01044, м. Київ, вул. Хрещатик, 36; код ЄДРПОУ 22883141) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Аспект-2007" (01033, м. Київ, вул. Володимирська, 61/11; код ЄДРПОУ 34809215) судові витрати за подання касаційної скарги у розмірі 1653 (одна тисяча шістсот п`ятдесят три) гривні 60 (шістдесят) копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Cуддя Кравчук В.М.

Суддя Єзеров А.А.

Суддя Стародуб О.П.