Постанова

від 21.11.2019 по справі 826/14062/14

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 листопада 2019 року

Київ

справа №826/14062/14

адміністративне провадження №К/9901/24398/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І.В.,

суддів Радишевської О.Р., Шишова О.О.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2019 року, прийняте в складі судді Арсірія Р.О. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року, ухвалену в складі колегії суддів: Ганечко О.М., Кузьменка В.В., Шурка О.І. у справі № 826/14062/14 за позовом заступника прокурора міста Києва в інтересах держави до Товариства з обмеженою відповідальністю Вісті Мас-Медіа , Товариства з обмеженою відповідальністю Медіа-Репортер , за участю третьої особи - Міністерства юстиції України - про припинення випуску друкованого засобу масової інформації,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. У вересні 2014 року заступник прокурора міста Києва (далі - позивач) звернувся в інтересах держави до Товариства з обмеженою відповідальністю Вісті Мас-Медіа (далі - ТОВ Вісті Мас-Медіа , відповідач-1), Товариства з обмеженою відповідальністю Медіа-Репортер (далі - ТОВ Медіа-Репортер , відповідач-2), за участю третьої особи - Міністертва юстиції України - з адміністративним позовом, в якому просив: припинити випуск друкованого засобу масової інформації - журналу Вести. Репортер , засновником якого є відповідач-1 та припинити випуск друкованого засобу масової інформації - газети Вести. Всеукраинский выпуск , засновником якого є відповідач-2.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2019 року в задоволенні вказаного позову відмовлено.

2.1. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року зазначене рішення суду першої інстанції змінено в мотивувальній частині, в іншій частині залишено без змін.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. 05 березня 2013 року Державною реєстраційною службою України здійснено реєстрацію газети Вести. Всеукраинский выпуск (російською мовою), реєстраційне свідоцтво КВ 19730-9530Р, засновником якого є ТОВ Вісті Мас-Медіа .

3.2. 07 червня 2013 року Державною реєстраційною службою України здійснено реєстрацію журналу Вести. Репортер (російською мовою), реєстраційне свідоцтво КВ 19947-9747Р, засновником якого є ТОВ Медіа-Репортер .

3.3. Прокуратурою міста Києва під час перевірки додержання вимог чинного законодавства в межах здійснення процесуального керівництва у кримінальних провадженнях № 32014000000000070 та № 32014200000000066 виявлено порушення в діяльності відповідачів, а саме: установлено, що в журналі Вести. Репортер (російською мовою) та газеті Вести. Всеукраинский выпуск (російською мовою) усупереч вимогам законодавства опубліковано ряд статей, спрямованих на порушення територіальної цілісності держави Україна.

3.4. Посилаючись на викладені порушення відповідачами законодавства, позивач звернувся до суду із вказаним позовом. При цьому позивач обґрунтовує своє право на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави відсутністю органу, уповноваженого державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах.

4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що за цих обставин, обґрунтування представництва інтересів держави не є несумісним з розумінням інтересів держави та унеможливлює прокурора на звернення до суду з цими позовними вимогами і свідчить про неправильний спосіб захисту.

4.1. Суд апеляційної інстанції, погоджуючись з рішенням суду першої інстанції по суті, змінив його мотивувальну частину, зазначивши про помилкове застосування судом норм матеріального права в редакції, що не підлягала застосуванню в цій справі.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Заступник прокурора міста Києва звернувся до суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

5.1. Зазначав, що на момент звернення до суду саме прокурор мав правоздатність і дієздатність захищати інтереси держави в цих правовідносинах, оскільки інший орган, який міг би виконувати такі функції держави, був відсутній. Також указував, що позивачем обґрунтовано порушення інтересів держави, що свідчить про обрання останнім належного способу захисту.

6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції, і висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

7. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Частиною 3 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду першої інстанції з позовом) передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

10. На час звернення до суду в 2014 році правовий статус прокурора було визначено статтями 121-123 Конституції України та Законом України Про прокуратуру № 1789-XII від 05.11.1991 (далі - Закону №1789-XII).

11. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 121 Конституції України (у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду першої інстанції з позовом) прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається, зокрема представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

12. Положення статей 121, 123 Конституції України відсилали до спеціального закону, яким були визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, а саме: Закону №1789-XII.

13. Відповідно до статті 36-1 цього Закону №1789-XII представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

Представництво інтересів громадянина або держави здійснюється прокурором також на підставі заподіяння громадянину або державі шкоди внаслідок вчинення кримінального правопорушення чи іншого суспільно небезпечного діяння, передбаченого законом про кримінальну відповідальність.

14. За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом: 1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями); 2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справ. Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.

15. Відповідно до частини 2 статті 60 КАС України (у редакції, яка була чинна на час звернення позивача до суду першої інстанції) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор повинен надати адміністративному суду докази, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

16. Отже, у вересні 2014 року реалізація прокурором права на подання позову потребувала обґрунтування, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначала орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

17. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив позицію, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

18. Із урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов чи скарга, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

19. Ці висновки Конституційний Суд України сформулював у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у Законі № 1789-XII, статтях 121, 123 Конституції України (у редакції, чинній у 2014 році) та чинної статті 131-1 Конституції України і статті 23 Закону № 1697-VII від 14.10.2014 Про прокуратуру .

20. Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не підлягають точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація поняття "інтереси держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

21. Зі змісту позовної заяви вбачається, що на обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом прокурор указував, що діяльністю відповідачів створюється загроза порушень інтересів держави, а орган уповноважений державою на здійснення відповідних функцій щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах відсутній.

22. Проте відповідно до частин 1-3 статті 11 Закону України Про друковані засоби масової інформації друкований засіб масової інформації може видаватися після його державної реєстрації.

Державній реєстрації підлягають всі друковані засоби масової інформації, що видаються на території України, незалежно від сфери розповсюдження, тиражу і способу його виготовлення.

Заяви про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації подаються засновником (співзасновниками) до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації друкованих засобів масової інформації.

23. Частинами 1, 3 статті 18 Закону України Про друковані засоби масової інформації випуск друкованого засобу масової інформації може бути припинено за рішенням засновника (співзасновників) або суду.

Суд припиняє випуск видання у разі порушення частини першої статті 3 цього Закону, вимог Закону України "Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації" або ліквідації юридичної особи, яка є засновником видання. Про своє рішення суд повідомляє реєструючий орган.

24. Відповідно до підпункту 2 пункту 3 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.14 № 228 (далі - Положення №228) основними завданнями Мін`юсту є, зокрема забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності;

25. Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що у цьому випадку інтереси держави, з приводу представництва яких звернувся позивач, захищаються відповідним органом державної влади - Міністерством юстиції України, яке може самостійно здійснювати захист цих прав у разі їхнього порушення, у тому числі з боку відповідача.

26. Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій, уважаючи, що прокурор не має повноважень на представництво, зазначали, зокрема, що у цій справі прокурор не надав суду доказів, які свідчили б про те, що відповідний орган державної влади не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. При цьому вказували, що прокурор повинен був повідомити вказаний орган про виявлені ним порушення для вжиття відповідних заходів, у тому числі й для звернення до суду з позовом.

27. Однак Верховний Суд звертає увагу, що законодавство, чинне на час звернення до суду першої інстанції (вересень 2014 року), не вимагало від прокурора обґрунтовувати чи неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, захист цих інтересів держави.

28. Указаний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року в справі № 813/6409/13-а.

29. Зазначені обставини в сукупності дають підстави для висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій було порушено норми процесуального права в частині визнання прокурора таким, що не має адміністративної процесуальної дієздатності, що є перешкодою для розгляду справи по суті.

30. Частиною другою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

31. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

32. Таким чином, Суд доходить до висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

33. Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва задовольнити частково.

34. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року в справі № 826/14062/14 за позовом заступника прокурора міста Києва в інтересах держави до Товариства з обмеженою відповідальністю Вісті Мас-Медіа , Товариства з обмеженою відповідальністю Медіа-Репортер , за участю третьої особи - Міністерства юстиції України - про припинення випуску друкованого засобу масової інформації скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

35. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач: І.В. Дашутін

Судді: О.Р. Радишевська

О.О. Шишов