Постанова

від 22.11.2019 по справі 640/18007/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 листопада 2019 року

Київ

справа №640/18007/18

адміністративне провадження №К/9901/1447/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року (суддя Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року (судді Беспалов О.О., Губська О.А., Парінов А.Б.) у справі № 640/18007/18 за позовом народного депутата України ОСОБА_1 до Мінрегіону, Мар`янівської сільської ради Маловисківського району Кіровоградської області, Бородянської селищної ради Бородянського району Київської області, Путивльської міської ради Путивльського району Сумської області, Катеринівської сільської ради Кам`янського району Черкаської області, Малятинецької сільської ради Кіцманського району Чернівецької області, Бондарівської сільської ради Марківського району Луганської області, Любицької сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області, Старобілоуської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області, Миколаївської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області, Кухарської сільської ради Варвинського району Чернігівської області, Червонополянської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області, Дружелюбівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області, Красноталівської сільської ради Станично-Луганського району Луганської області, Верхньобогданівської сільської ради Станично-Луганського району Луганської області, Новозлатопільської сільської ради Гуляйпільського району Запорізької області, Новотроїцької сільської ради Бердянського району Запорізької області, Балківської сільської ради Токмацького району Запорізької області, Центральненської сільської ради Миронівського району Київської області, Волошинівської сільської ради Баришівського району Київської області, Пшеничненської сільської ради Васильківського району Київської області, Вежицької сільської ради Рокитнівського району Рівненської області, Черкаської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області, Озерської сільської ради Ківерцівського району Волинської області, Бубнівської сільської ради Локачинського району Волинської області, Боровненської сільської ради Камінь-Каширського району Волинської області, Сокиричівської сільської ради Ківерцівського району Волинської області, Новоолександрівської сільської ради Баштанського району Миколаївської області, Баратівської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, Ратнівської сільської ради Луцького району Волинської області, Веселівської сільської ради Теплицького району Вінницької області, Мізяківської сільської ради Калинівського району Вінницької області, Шиманівської сільської ради Теплицького району Вінницької області, Малочернявської сільської ради Ружинського району Житомирської області, Карповецької сільської ради Чуднівського району Житомирської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів: Вінницька обласна державна адміністрація; Волинська обласна державна адміністрація, Дніпропетровська обласна державна адміністрація, Житомирська обласна державна адміністрація; Запорізька обласна державна адміністрація; Київська обласна державна адміністрація; Кіровоградська обласна державна адміністрація; Луганська обласна державна адміністрація; Миколаївська обласна державна адміністрація; Рівненська обласна державна адміністрація; Сумська обласна державна адміністрація; Черкаська обласна державна адміністрація; Чернівецька обласна державна адміністрація; Чернігівська обласна державна адміністрація; Павлівська сільська рада Калинівського району Вінницької області; Соболівська сільська рада Теплицького району Вінницької області; Теплицька селищна рада Теплицького району Вінницької області; Костюківська сільська рада Теплицького району Вінницької області; Пологівська сільська рада Теплицького району Вінницької області; Росошанська сільська рада Теплицького району Вінницької області; Сокирянська сільська рада Теплицького району Вінницької області; Стражгородська сільська рада Теплицького району Вінницької області; Удицька сільська рада Теплицького району Вінницької області; Гуто-Боровенська сільська рада Камінь-Каширського району Волинської області; Великообзирська сільська рада Камінь-Каширського району Волинської області; Верхівська сільська рада Камінь-Каширського району Волинської області; Олениненська сільська рада Камінь-Каширського району Волинської області; Тростянецька сільська рада Ківерцівського району Волинської області; Завітненська сільська рада Ківерцівського району Волинської області; Омельненська сільська рада Ківерцівського району Волинської області; Ківерцівська міська рада Ківерцівського району Волинської області; Суська сільська рада Ківерцівського району Волинської області; Привітненська сільська рада Локачинського району Волинської області; Білопільська сільська рада Локачинського району Волинської області; Колпитівська сільська рада Локачинського району Волинської області; Гіркополонківська сільська рада Луцького району Волинської області; Лаврівська сільська рада Луцького району Волинської області; Гвардійська селищна рада Новомосковського району Дніпропетровської області; Вчорайшенська сільська рада Ружинського району Житомирської області; Бистріївська сільська рада Ружинського району Житомирської області; Крилівська сільська рада Ружинського району Житомирської області; Малонизгорецька сільська рада Ружинського району Житомирської області; Новочорнорудська сільська рада Ружинського району Житомирської області; Роставицька сільська рада Ружинського району Житомирської області; Чорнорудська сільська рада Ружинського району Житомирської області; Шпичинецька сільська рада Ружинського району Житомирської області; Вільшанська сільська рада Чуднівського району Житомирської області; Бейзимівська сільська рада Чуднівського району Житомирської області; Галіївська сільська рада Чуднівського району Житомирської області; Трощанська сільська рада Чуднівського району Житомирської області; Андрівська сільська рада Бердянського району Запорізької області; Малинівська сільська рада Гуляйпільського району Запорізької області; Полтавська сільська рада Гуляйпільського району Запорізької області; Приютненьска сільська рада Гуляйпільського району Запорізької області; Барвінівська сільська рада Новомиколаївського району Запорізької області; Різдвянська сільська рада Новомиколаївського району Запорізької області; Новомиколаївська сільська рада Токмацького району Запорізької області; Баришівська селищна рада Баришівського району Київської області; Бзівська сільська рада Баришівського району Київської області; Веселинівська сільська рада Баришівського району Київської області; Гостролуцька сільська рада Баришівського району Київської області; Дернівська сільська рада Баришівського району Київської області; Коржівська сільська рада Баришівського району Київської області; Корніївська сільська рада Баришівського району Київської області; Лукашівська сільська рада Баришівського району Київської області; Лук`янівська сільська рада Баришівського району Київської області; Масківецька сільська рада Баришівського району Київської області; Морозівська сільська рада Баришівського району Київської області; Паришківська сільська рада Баришівського району Київської області; Перемозька сільська рада Баришівського району Київської області; Подільська сільська рада Баришівського району Київської області; Рудницька сільська рада Баришівського району Київської області; Сезенківська сільська рада Баришівського району Київської області; Селичівська сільська рада Баришівського району Київської області; Селищанська сільська рада Баришівського району Київської області; Дмитрівська сільська рада Бородянського району Київської області; Дружнянська сільська рада Бородянського району Київської області; Мирчанська сільська рада Бородянського району Київської області; Новогребельська сільська рада Бородянського району Київської області; Новозаліська сільська рада Бородянського району Київської області; Новокорогородська сільська рада Бородянського району Київської області; Пилиповицька сільська рада Бородянського району Київської області; Шибенська сільська рада Бородянського району Київської області; Миронівська міська рада Миронівського району Київської області; Яхнівська сільська рада Миронівського району Київської області; Ковалівська сільська рада Васильківського району Київської області; Вінницько-Ставська сільська рада Васильківського району Київської області; Мар`янівська сільська рада Васильківського району Київської області; Пологівська сільська рада Васильківського району Київської області; Устимівська сільська рада Васильківського району Київської області; Кищинська сільська рада Фастівського району Київської області; Поляничиньська сільська рада Фастівського району Київської області; Червоненська сільська рада Фастівського району Київської області; Піщанобрідська сільська рада Добровеличківського району Кіровоградської області; Любомирська сільська рада Добровеличківського району Кіровоградської області; Добровеличківська селищна рада Добровеличківського району Кіровоградської області; Юр`ївська сільська рада Добровеличківського району Кіровоградської області; Веселівська сільська рада Новомиргородського району Кіровоградської області; Марківська селищна рада Марківського району Луганської області; Кризька сільська рада Марківського району Луганської області; Ліснополянська сільська рада Марківського району Луганської області; Сичанська сільська рада Марківського району Луганської області; Великочернігівська сільська рада Станично-Луганського району Луганської області; Красноталівська сільська рада Станично-Луганського району Луганської області; Лоцкинська сільська рада Баштанського району Миколаївської області; Софіївська сільська рада Новобузького району Миколаївської області; Старосільська сільська рада Рокитнівського району Рівненської області; Бобинська сільська рада Путивльського району Сумської області; Веселівська сільська рада Путивльського району Сумської області; Волокитинська сільська рада Путивльського району Сумської області; В`язенська сільська рада Путивльського району Сумської області; Зінівська сільська рада Путивльського району Сумської області; Козаченська сільська рада Путивльського району Сумської області; Октябрська сільська рада Путивльського району Сумської області; Рев`якинська сільська рада Путивльського району Сумської області; Сафонівська сільська рада Путивльського району Сумської області; Стрільниківська сільська рада Путивльського району Сумської області; Чорнобривкинська сільська рада Путивльського району Сумської області; Яцинська сільська рада Путивльського району Сумської області; Баладинська сільська рада Кам`янського району Черкаської області; Коханівська сільська рада Кам`янського району Черкаської області; Борзнянська міська рада Борзнянського району Чернігівської області; Малозагорівська сільська рада Борзнянського району Чернігівської області; Оленівська сільська рада Борзнянського району Чернігівської області; Прачівська сільська рада Борзнянського району Чернігівської області; Озерянська сільська рада Варвинського району Чернігівської області; Брагинцівська сільська рада Варвинського району Чернігівської області; Мармизівська сільська рада Варвинського району Чернігівської області; Новобілоуська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області; Кувечицька сільська рада Чернігівського району Чернігівської області; Мохнатинська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області; Редьківська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області; Рудківська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області; Центральна Виборча Комісія; Соболівська сільська виборча комісія Теплицького району Вінницької області; Теплицька селищна виборча комісія Теплицького району Вінницької області; Тростянецька сільська виборча комісія Ківерцівського району Волинської області; Ківерцівська міська виборча комісія Ківерцівського району Волинської області; Привітненська сільська виборча комісія Локачинського району Волинської області; Гіркополонківська сільська виборча комісія Луцького району Волинської області; Черкаська селищна виборча комісія Новомосковського району Дніпропетровської області; Вчорайшенська сільська виборча комісія Ружинського району Житомирської області; Вільшанська сільська виборча комісія Чуднівського району Житомирської області; Андрівська сільська виборча комісія Бердянського району Запорізької області; Малинівська сільська виборча комісія Гуляйпільського району Запорізької області; Гуто-Боровенська сільська виборча комісія Камінь-Каширського району Волинської області; Любицька сільська виборча комісія Новомиколаївського району Запорізької області; Новомиколаївська сільська виборча комісія Токмацького району Запорізької області; Баришівська селищна виборча комісія Баришівського району Київської області; Бородянська селищна виборча комісія Бородянського району Київської області; Миронівська міська виборча комісія Миронівського району Київської області; Ковалівська сільська виборча комісія Васильківського району Київської області; Лоцкинська сільська виборча комісія Баштанського району Миколаївської області; Софіївська сільська виборча комісія Новобузького району Миколаївської області; Старосільська сільська виборча комісія Рокитнівського району Рівненської області; Путивльська міська виборча комісія Путивльського району Сумської області; Баландинська сільська виборча комісія Кам`янського району Черкаської області; Ставчанська сільська виборча комісія Кіцманського району Чернівецької області; Борзнянська міська виборча комісія Борзнянського району Чернігівської області; Новобілоуська сільська виборча комісія Чернігівського району Чернігівської області; Озерянська сільська виборча комісія Варвинського району Чернігівської області; Добровеличківська селищна виборча комісія Добровеличківського району Кіровоградської області; Мар`янівська сільська виборча комісія Маловисківського району Кіровоградської області; Піщанобрідська сільська виборча комісія Добровеличківського району Кіровоградської області; Марківська селищна виборча комісія Луганської області; Великочернігівська сільська виборча комісія Станично-Луганського району Луганської області; Красноталівська сільська виборча комісія Станично-Луганського району Луганської області; Павлівська сільська виборча комісія Калинівського району Вінницької області; Радиванівська сільська рада Кам`янського району Черкаської області; Ставчанська сільська рада Кіцманського району Чернівецької області, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, визнання протиправними та скасування рішень,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У листопаді 2018 року позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до відповідачів, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Мінірегіону щодо не вчинення дій щодо відображення у щомісячному моніторингу процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування у розрізі всіх регіонів України інформації про порушення у процедурі утворення Павлівської, Соболівської, Гуто-Боровенської, Тростянецької, Привітненської, Гіркополонківської, Вчорайшенської, Вільшанської, Андрівської, Малинівської, Любицької, Новомиколаївської, Піщанобрідської, Мар`янівської, Великочернігівської, Красноталівської, Лоцкинської, Софіївської, Старосільської, Баландинської, Ставчанської, Озерянської, Новобілоуської сільських об`єднаних територіальних громад, Теплицької, Черкаської, Баришівської, Бородянської, Добровеличківської, Марківської селищних об`єднаних територіальних громад, Ківерцівської, Миронівської, Ковалівської, Путивльської та Борзнянської міських об`єднаних територіальних громад;

- зобов`язати Мінірегіон виключити з щомісячного моніторингу процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування інформацію про утворення зазначених вище об`єднань територіальних громад;

- визнати протиправними та скасувати рішення Про добровільне об`єднання територіальних громад :

Мар`янівської сільської ради Маловисківського району Кіровоградської області від 30 березня 2018 року № 321;

Бородянської селищної ради Бородянського району Київської області від 08 серпня 2018 року № 793-37-VII;

Путивльської міської ради Путивльського району Сумської області від 07 лютого 2018 року № 1280-МР;

Катеринівської сільської ради Кам`янського району Черкаської області від 21 вересня 2018 року № 28-1/VII;

Малятинецької сільської ради Кіцманського району Чернівецької області від 20 березня 2018 року №206-21/18;

Бондарівської сільської ради Марківського району Луганської області від 25 липня 2018 року № 30/1;

Любицької сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області;

Старобілоуської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області від 30 червня 2018 року;

Миколаївської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області від 18 червня 2018 року № 1-19/VII;

Кухарської сільської ради Варвинського району Чернігівської області від 04 квітня 2018 року № 1-28/VII;

Червонополянської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області від 17 серпня 2018 року № 160;

Дружелюбівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області від 13 вересня 2018 року № 310;

Красноталівської сільської ради Станично-Луганського району Луганської області від 27 липня 2018 року № 15/1;

Верхньобогданівської сільської ради Станично-Луганського району Луганської області від 20 липня 2018 року № 25/1;

Новозлатопільської сільської ради Гуляйпільського району Запорізької області від 03 серпня 2018 року № 1;

Новотроїцької сільської ради Бердянського району Запорізької області від 06 березня 2018 року № 01;

Балківської сільської ради Токмацького району Запорізької області від 06 березня 2018 року № 5;

Центральненської сільської ради Миронівського району Київської області від 13 березня 2018 року № 190-25-VII;

Волошинівської сільської ради Баришівського району Київської області від 13 вересня 2018 року № 483-28-07;

Пшеничненської сільської ради Васильківського району Київської області від 11 жовтня 2018 року № 226-27-VII;

Вежицької сільської ради Рокитнівського району Рівненської області від 17 травня 2018 рок № 120;

Черкаської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області від 22 грудня 2017 року № 02-20/VII;

Озерської сільської ради Ківерцівського району Волинської області від 05 жовтня 2018 року № 22/2;

Бубнівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 07 серпня 2018 року № 18/3;

Боровненської сільської ради Камінь-Каширського району Волинської області від 06 серпня 2018 року № 29/1;

Сокиричівської сільської ради Ківерцівського району Волинської області від 08 серпня 2018 року № 30/2;

Новоолександрівської сільської ради Баштанського району Миколаївської області від 13 серпня 2018 року № 1;

Баратівської сільської ради Новобузького району Миколаївської області від 11 травня 2018 року № 103;

Ратнівської сільської ради Луцького району Волинської області від 01 серпня 2018 року № 19/2;

Веселівської сільської ради Теплицького району Вінницької області від 10 серпня 2018 року № 198;

Мізяківської сільської ради Калинівського району Вінницької області від 20 липня 2018 року № 423;

Шиманівської сільської ради Теплицького району Вінницької області від 26 червня 2018 року № 200;

Малочернявської сільської ради Ружинського району Житомирської області від 31 липня 2018 року;

Карповецької сільської ради Чуднівського району Житомирської області від 27 липня 2018 року № 226.

Одночасно з позовною заявою позивачем подано заяву про забезпечення позову шляхом:

1) зупинення дії зазначених вище рішень об`єднань територіальних громад;

2) заборони Центральній виборчій комісії, територіальним виборчим комісіям вчиняти усі будь-які дії, пов`язані з формуванням органів місцевого самоврядування, - Марянівської, Баладинської, Ставчанської, Любицької, Новобіулівської, Озерянської, Піщанобрідської, Красноталівської, Великочернігівської, Малинівської. Андріївської, Новомиколаївської, Ковалівської, Старосільської, Тростянецької, Привітненської, Гуто-Боровенської, Лоцкинської, Софіївської, Гіркополонківської, Павлівської, Соболівської, Вчорайшенської, Вільшанської сільських об`єднаних територіальних громад, Бородянської, Марківської, Добровеличківської, Баришівської, Черкаської, Теплицької селищних об`єднаних територіальних громад, Путивльської. Борзнянської, Миронівської, Ківерцівської міських об`єднаних територіальних громад;

3) зупинення дії постанови Центральної виборчої комісії від 19 жовтня 2018 року № 165 про визначення кількості одномандатних виборчих округів у частині, що стосується формування органів місцевого самоврядування зазначених вище територіальних громад;

4) заборони Центральній виборчій комісії здійснювати розподіл субвенції та виділяти кошти державного бюджету на підготовку і проведення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, призначених постановою Центральної виборчої комісії від 12 жовтня 2018 року № 156 у наведеному вище переліку територіальних громад;

5) заборони затверджувати одномандатні виборчі округи, складати єдиний кошторис доходів і видатків, утворювати дільничні виборчі комісії, реєструвати кандидатів у депутати відповідних рад, а також відповідних сільських, селищних, міських голів, затверджувати текст виборчих бюлетенів, укладати із поліграфічним підприємством договір про виготовлення виборчих бюлетенів для перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, призначених постановою Центральної виборчої комісії від 12 жовтня 2018 року № 156: Павлівської, Соболівської, Гуто-Боровенської, Тростянецької, Привітненської, Гіркополонківської, Вчорайшенської, Вільшанської, Андрівської, Малинівської, Любицької, Новомиколаївської, Ковалівської, Мар`янівської, Піщанобрідської, Великочернігівської, Красноталівської, Лоцкинської, Софіївської, Старосільської, Баландинської, Ставчанської, Новобілоуської, Озерянської сільських виборчих комісій, Теплицької, Черкаської, Баришівської, Бородянської, Добровеличківської, Марківської селищних виборчих комісій, Ківерцівської, Миронівської, Путивльської та Борзнянської міських виборчих комісій.

Заява про забезпечення позову обґрунтована тим, що об`єднання територіальних громад утворені з грубим порушенням прав та інтересів територіальної громади на участь у процедурі утворення таких об`єднань шляхом проведення громадського обговорення проектів рішень місцевої ради. Заявник вважає, що ухвалення оскаржуваних рішень без проведення відповідних місцевих референдумів суперечить чинним нормам законодавства та Конституції України. Крім того, позивач посилався на те, що оскаржувані рішення є протиправними та можуть бути скасовані у судовому порядку, а тому подальші дії об`єднань територіальних громад фактично позбавлені сенсу, оскільки скасування або визнання незаконними спірних рішень матиме автоматичним наслідком зникнення відповідного об`єднання територіальних громад у силу приписів частини першої статті 8 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад . При цьому, у випадку припинення існування відповідного об`єднання територіальної громади проведення формування органів місцевого самоврядування не матиме жодного змісту, оскільки неіснуючі об`єднання не можуть мати власні органи місцевого самоврядування.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 02 листопада 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, заяву народного депутата України ОСОБА_1 про забезпечення позову задовольнив частково. До вирішення спору по суті зупинив дію рішень об`єднань територіальних громад. У застосуванні інших заходів забезпечення позову відмовив.

Задовольняючи частково заяву про забезпечення позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у випадку задоволення позову і скасування/визнання протиправними оскаржуваних рішень рад та фактичного припинення відповідних територіальних громад, усі витрати із місцевих та державного бюджетів, здійсненні на підготовку та проведення виборів, будуть марними. При цьому, вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваних рішень рад буде мати наслідком збереження існуючого становища до розгляду справи по суті, оскільки воно відповідає предмету адміністративного позову та не зумовлює фактичного вирішення спору до закінчення розгляду справи. Суди виходили з того, що вжиття заходів забезпечення позову жодним чином не вплине на можливість реалізації відповідачами усіх дій щодо добровільного об`єднання територіальних громад після розгляду справи.

Поряд із цим, відмовляючи у вжитті ряду інших заходів забезпечення позову, суди виходили з невідповідності вжиття таких заходів приписам Глави 10 Розділу І Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки відповідно до частини четвертої статті 151 цього Кодексу заходи забезпечення позову, які застосовує суд, не можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів. Між тим, зупинення дії оскаржуваних рішень рад вже є достатньою підставою для зупинення формування органів місцевого самоврядування - об`єднань територіальних громад.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

Не погодившись з ухваленими судовими рішеннями, відповідач - Мінрегіон подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року.

Касаційна скарга мотивована тим, що Закон України Про всеукраїнський та місцеві референдуми , на який посилались суди першої та апеляційної інстанцій, втратив чинність 28 листопада 2012 року, а до спірних правовідносин має застосовуватися Закон України Про добровільне об`єднання територіальних громад , який є спеціальним і регулює відносини об`єднання територіальних громад. При цьому, за наявності розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. Скаржник вказує, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях. У той же час, матеріали справи не містять жодного доказу, які б свідчили про протиправність рішень територіальних громад про добровільне об`єднання, і розрахунку понесення можливих витрат.

На думку відповідача, судові рішення та заява про забезпечення позову не містять належного обґрунтування, як саме невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, судами не зазначено жодної ознаки, яка б свідчила про протиправність рішень територіальних громад, що, в свою чергу, свідчить про неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи. Вказує, що сільські ради жодним чином не впливають, не розподіляють та не контролюють використання коштів на проведення виборів, відтак забезпечення позову застосовано до неналежних суб`єктів, які здійснюють розподіл та використання коштів.

Скаржник посилається на те, що оскаржувані судові рішення прийняті з метою зупинення призначення та проведення виборів, що суперечить положенням статті 151 КАС України, якою передбачено, що суд не може зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів. Відповідач вважає, що вирішення заяви про забезпечення позову у зазначений спосіб (зупинення дії оскаржуваних рішень про добровільне об`єднання територіальних громад) є фактично вирішенням спору по суті, що є неприпустимим та не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

Від Луганської та Волинської обласних державних адміністрацій надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких треті особи просять касаційну скаргу Мінрегіону задовольнити, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати.

Від інших учасників справи відзив на касаційну скаргу, інші заяви чи клопотання не надходили.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Мінрегіону.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 серпня 2019 року задоволено заяви суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А., Кравчука В.М. про самовідвід. Матеріали касаційної скарги № К/9901/1447/19 передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду для визначення складу суду у Верховному Суді.

22 серпня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 22 серпня 2019 року № 1295/0/78-19, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 20 серпня 2019 року ухвали про відведення суддів, визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, зазначає наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Верховний Суд вважає, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року зазначеним вимогам процесуального закону не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими.

Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

За правилами частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено, серед іншого, шляхом: зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

У Постанові Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову зазначено, що при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 25 квітня та 30 вересня 2019 року у справах № 826/10936/18, № 420/5553/18 відповідно.

При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

В ході розгляду даної справи судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що в рамках проведення реформи щодо децентралізації в Україні у 2015 році прийнято Закон України Про добровільне об`єднання територіальних громад , який регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.

У процесі реалізації зазначених законодавчих положень протягом 2016 - 2018 років в Україні почали утворюватися об`єднання територіальних громад на території майже всіх областей України.

Утворення об`єднання територіальних громад здійснюється в порядку, передбаченому Законом України Про добровільне об`єднання територіальних громад , яким, серед іншого, передбачено залучення громад шляхом проведення громадського обговорення рішень відповідної місцевої громади щодо такого об`єднання.

Позивач звернувся до суду із позовом про визнання протиправними та скасування рішень селищних, сільських та міських рад про добровільне об`єднання територіальних громад.

Суд вважає, що заходи забезпечення такого позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Для забезпечення позову суд повинен на підставі доказів та з огляду на обставини справи, поведінку учасників переконатися, що загроза правам, свободам та інтересам особи має реальний характер. Загроза повинна бути прямо пов`язана з об`єктом спору та мають бути обґрунтовані підстави вважати, що внаслідок невжиття заходів забезпечення позову настануть обставини, встановлені в пункті 1 частини другої статті 150 КАС України.

Водночас, конкретних фактів порушення прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб, очевидність заподіяння шкоди таким інтересам прийняттям оскаржуваних рішень рад у заяві про забезпечення позову не наведено, оскільки йдеться лише про ймовірність та припущення можливості настання таких порушень без посилання на конкретні факти.

Так само й в оскаржуваних судових рішеннях немає посилань на очевидну протиправність рішень територіальних громад, дію яких зупинено у порядку забезпечення позову, і відповідні обставини судами не встановлені.

Крім того, в заяві про забезпечення адміністративного позову не наведено конкретних обґрунтувань порушення прав юридичних чи фізичних осіб із обов`язковим підтвердженням цього відповідними доказами, а також посилання на явну протиправність оскаржуваних рішень, яка може бути встановлена лише під час розгляду справи по суті, що є безумовною підставою для відмови у застосуванні попереднього судового захисту у вигляді забезпечення позову.

Викладене свідчить про непропорційність та неспівмірність застосованих судом заходів забезпечення позову, а отже й про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень.

Твердження судів про те, що у випадку задоволення позову, визнання протиправними та скасування рішень селищних, сільських та міських рад і фактичного припинення відповідних територіальних громад усі витрати із місцевих та державних бюджетів, здійсненні на підготовку та проведення виборів, будуть марними - не відповідає вимогам до мотивування ухвали про забезпечення позову, оскільки не містять оцінки доказів, співмірності, співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Між тим, саме мотивувальна частина ухвали дозволяє впевнитися у законності та необхідності застосованих заходів забезпечення позову.

У свою чергу, суд апеляційної інстанції на зазначене порушення не відреагував, натомість, навів власну аргументацію для забезпечення позову. У такий спосіб суд апеляційної інстанції фактично повторно розглянув доводи заяви про забезпечення позову, замість того, щоб розглянути доводи апеляційної скарги і перевірити законність оскаржуваної ухвали.

Колегія суддів вважає, що, безумовно, у разі виявлення порушень у процедурі прийняття рішень про утворення територіальних громад, рішення останніх можуть бути скасовані, в тому числі, і в судовому порядку, що може мати наслідком ризик певних фінансових втрат, проте відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову у даній адміністративній справі.

Ураховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим у заяві про забезпечення позову, на відповідність їх вимогам частини другої статті 150 КАС України і, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною другою статті 150 КАС України.

На підставі пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Ураховуючи, що суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб`єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб`єктом владних повноважень вищезазначених витрат, підстави для їх стягнення з позивача відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України задовольнити.

2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року скасувати.

3. У задоволенні заяви народного депутата України ОСОБА_1 про забезпечення позову - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду