Постанова

від 22.11.2019 по справі 825/3507/14

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 листопада 2019 року

Київ

справа №825/3507/14

адміністративне провадження №К/9901/6074/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Олендера І.Я.,

суддів: Гончарової І.А., Ханової Р.Ф.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.11.2014 (суддя Скалозуб Ю.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2015 (судді: Кузьменко В.В. (головуючий), Василенко Я.М., Шурко О.І.) у справі №825/3507/14 за позовом Спеціального авіаційного загону Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту Державної служби України з надзвичайних ситуацій до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги,

У С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Спеціальний авіаційний загін Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - позивач, САЗ) звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області (далі - відповідач, контролюючий орган) про визнання протиправним та скасування пункту 2 Вимоги про усунення виявлених порушень законодавства від 03.10.2014 № 1-18/1908.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний пункт вимоги є незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки спільне використання технологічних електричних мереж не входить до вичерпного переліку платних послуг встановлених Кабінетом міністрів України, але, водночас, є обов`язком САЗ. Забезпечення постачання електроенергії власними технологічними електричними мережами не здійснюється САЗ на підставі запиту ВАТ Чернігівобленерго , а прямо передбачено чинним законодавством як обов`язок САЗ, як власника електричних мереж. При розрахунку надходжень до спеціального фонду, на етапі складання бюджетного запиту, затвердження кошторису САЗ на 2013 та 2014 роки, зазначений вид наповнення спеціального фонду САЗ розрахунками був передбачений.

Крім того, позивач вказує, що проведеною ревізією незаконного, нецільового використання коштів ревізорами не встановлено.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.11.2014, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2015, позов задоволено, визнано протиправним та скасовано пункт 2 Вимоги про усунення виявлених порушень законодавства від 03.10.2014 № 1-18/1908.

4. Суд першої інстанції, з думкою якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що позивачем на виконання вимог ст. 13 Бюджетного кодексу України, отримані від ВАТ ЕК Чернігівобленерго кошти правомірно зараховувалися до спеціального фонду, а тому висновок відповідача щодо недоотримання державним бюджетом України та неперахування до доходів бюджету, з якого здійснювалось утримання САЗ, коштів у загальній сумі 42838,77 грн є безпідставним, у зв`язку з чим пункт 2 вимоги від 03.10.2014 №1-18/1908 підлягає скасуванню. Крім того, суд вказав, що висновки відповідача щодо неперахування до доходів бюджету у тому числі базуються на роз`ясненні Державної казначейської служби від 14.10.2011 (лист №16-04/918-2970), яке стосується бюджетних установ, які знаходяться в комунальній власності, до яких САЗ, не відноситься.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, контролюючий орган подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.11.2014, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2015 та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог Спеціального авіаційного загону Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту Державної служби України з надзвичайних ситуацій.

6. Касаційний розгляд справи проведено в порядку письмового провадження, відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що фахівцями контролюючого органу проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності у Спеціальному авіаційному загоні оперативно-рятувальної служби цивільного захисту Державної служби України з надзвичайних ситуацій за період з 01.02.2013 по 30.06.2014, за результатами якої було складено акт ревізії від 05.09.2014 № 1-24/89 (акт ревізії підписаний із запереченнями, другий примірник акту ревізії вручено командиру САЗ 05.09.2014).

Перевіркою встановлено, що надання платних послуг у ревізуємому періоді здійснювалося САЗ згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1102 Деякі питання надання платних послуг підрозділами Міністерства надзвичайних ситуацій .

У ревізуємому періоді до складу власних надходжень САЗ (до доходів спеціального фонду кошторису за КПКВ 3701280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту ), а саме надходжень від господарської діяльності, були зараховані надходження у загальній сумі 42838,77 грн за договором Про спільне використання технологічних мереж від 14.07.2010 № 660, укладеним з ВАТ ЕК Чернігівобленерго на предмет надання САЗ (як Власником електричних мереж) послуг з утримання технологічних електричних мереж спільного використання.

Переліком платних послуг протипожежного призначення, які надаються підрозділами Міністерства надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1102 та Статутом САЗ надання такого виду послуг та здійснення такого виду господарської діяльності (як дозволеного) не передбачено. При розрахунку надходжень до спеціального фонду, на етапі складання та затвердження кошторису САЗ на 2013 та 2014 роки, таке джерело доходів не передбачалося.

Кошти, що надійшли за договором Про спільне використання технологічних мереж від 14.07.2010 № 660 не були перераховані до доходів бюджету, з якого здійснювалося утримання САЗ, відповідно до роз`ясненням Державної казначейської служби України від 14.10.2011р. (лист №16-04/918-2970). Зазначені кошти використовувалися САЗ згідно кошторису за спеціальним фондом по КПКВ 3701280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту .

Відтак, на думку контролюючого органу вказане призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету у загальній сумі 42 838,77 грн.

З метою повного усунення виявлених порушень, попередження їх виникнення в подальшому Державною фінансовою інспекцією в Чернігівській області на підставі ст.10 Закону України від 26.01.1993 № 2939 Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні позивачу було направлено Вимоги про усунення виявлених порушень законодавства від 03.10.2014 № 1-18/1908, відповідно до пункту 2 якої, вимагається перерахувати кошти в сумі 42838,77 грн до Державного бюджету.

Також судами встановлено, що 14.07.2010 між САЗ (як власником технологічних електричних мереж) та ВАТ ЕК Чернігівобленерго було укладено договір № 660 про спільне використання технологічних електричних мереж. Договір між САЗ та ВАТ Чернігівобленерго було укладено відповідно до постанови НКРЕ від 12.06.2008 № 691, зареєстрованої в Мінюсті за № 732/15423 08.08.2008.

Договір укладено на спільне використання технологічних мереж, за яким САЗ зобов`язаний забезпечити технічну можливість передачі електроенергії власними технологічними мережами до точки приєднання електроустановок ВАТ ЕК Чернігівобленерго та інших суб`єктів господарювання, передачу електроенергії яким забезпечує ВАТ ЕК Чернігівобленерго .

ВАТ ЕК Чернігівобленерго компенсує САЗ частину витрат з утримання зазначених мереж.

На підтвердження понесених витрат на утримання технологічних мереж, САЗ було приєднано до матеріалів справи відповідний кошторис та довідку про обсяги споживання та транзиту електричної енергії за базовий період.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У доводах касаційної скарги контролюючий орган вказує на порушення судами норм матеріального права, оскільки ними не взято до уваги правову позицію Верховного суду України висловленій у постанові від 15.04.2014 № 21-40а14, зокрема, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, і правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

9. Позивач надав заперечення на касаційну скаргу, в якому вказує на правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку з чим просить залишити касаційну скаргу контролюючого органу без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.11.2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2015 просить залишити без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

10. Закон України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (у редакції на час виникнення спірних правовідносин):

10.1. Пункти 7, 10, 13 статті 10.

Органу державного фінансового контролю надається право:

- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

- при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

10.2. Частина друга статті 15.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

11. Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (у редакції на час виникнення спірних правовідносин):

11.1. Пункт 4.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема:

- вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства.

- звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

11.1. Пункт 6.

Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку:

- установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства;

- при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

13. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

14. Правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Звернення контролюючого органу до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення підконтрольними установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

15. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

16. Під час вирішення справи суд першої інстанції у своєму рішенні вказав, що саме в судовому провадженні у справах за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення збитків з підконтрольної установи, судом перевіряється правильність їх обчислення, а не при розгляді справ за позовом підконтрольної установи про визнання вимог протиправними. Також зазначив, що вказане підтверджується правовою позицією висловленою Верховним судом України у постанові від 15.04.2014 у справі 21-40а14 за позовом Талалаївського районного центру зайнятості Чернігівської області - робочого органу виконавчої дирекції Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги.

Проте суд вказавши правову позицію Верховного суду України під час вирішення справи фактично такої не застосував та не вказав чому така правова позиція до спірних правовідносин ним не застосовується.

Колегія суддів зазначає, що з пункту вимоги, що оскаржується, вбачається, що такий пункт вимоги вказує на виявлені збитки, їхній розмір та містить зобов`язання повернути кошти до бюджету.

Суд першої при розгляді цієї справи надав оцінку правовідносинам позивача (як власника технологічних електричних мереж) та ВАТ ЕК Чернігівобленерго в межах договору № 660 про спільне використання технологічних електричних мереж та дійшов висновку, що позивач, з урахуванням норм Бюджетного кодексу України, Закону України Про електроенергетику , постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1102 Деякі питання надання платних послуг підрозділами Міністерства надзвичайних ситуацій , Порядку розрахунку плати за спільне використання технологічних електричних мереж, яким визначено Методику обрахування плати за спільне використання технологічних електричних мереж, затвердженою постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 12.06.2008 № 691, правомірно отримані кошти від ВАТ ЕК Чернігівобленерго зараховував до спеціального фонду, а тому пункт 2 вимоги від 03.10.2014 №1-18/1908 підлягає скасуванню, позовні вимоги позивача - задоволенню.

Суд апеляційної інстанції при прийнятті рішення надав оцінку встановленим судом першої інстанції обставинам та застосованим нормам права виключно в межах правовідносин позивача ВАТ ЕК Чернігівобленерго в межах договору №660 про спільне використання технологічних електричних мереж, оцінки обставин справи з урахуванням правової позиції Верховного суду України, що була зазначена вище, та на яку Державна фінансова інспекція в Чернігівській області посилалась в апеляційній скарзі, судом надано не було.

17. З урахування вищезазначеного, колегія суддів вважає, що судами першої та апеляційної інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

18. За змістом частини четвертої ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд повинен: визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

19. Згідно ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, тобто таким, що ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

20. Відповідно до п. 2 частини першої ст. 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

21. Колегія суддів дійшла висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій ухвалено рішення, які не відповідають вимогам щодо законності і обґрунтованості, а тому такі рішення підлягають скасуванню, а справа відповідно до правил ст. 353 Кодексу адміністративного судочинства України - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359, пунктом 4 частини першої Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області задовольнити частково.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.11.2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2015 у справі №825/3507/14 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

І.Я.Олендер

І.А. Гончарова

Р.Ф. Ханова ,

Судді Верховного Суду