Постанова

від 28.11.2019 по справі 160/5973/19

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

28 листопада 2019 року м. Дніпросправа № 160/5973/19

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року (суддя Ільков В.В., повний текст складено 29.07.2019р.) по справі №160/5973/19 за позовом ОСОБА_1 до відповідача 1: Синельниківської районної ради, відповідача 2: Синельниківської районної державної адміністрації, третя особа: Громадська організація "Ветеранів АТО і учасників бойових дій Синельниківщини" про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,-

в с т а н о в и В :

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила:

- визнати бездіяльність відповідача 1 та відповідача 2, що призвела до зупинення функціонування "Синельниківської центральної районної бібліотеки" - протиправною;

- зобов`язати відповідача 1 та відповідача 2 забезпечити функціонування "Синельниківської центральної районної бібліотеки" з доступом до читачів.

В обґрунтування заявлених вимог посилалась на те, що є жителькою м. Синельково та колишньою працівницею Синельниківської центральної районної бібліотеки, що входила до Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи . Рішенням Синельниківської районної ради № 25/VII від 21 грудня 2018 pоку Про припинення діяльності Синельниківській районній централізованій бібліотечній системи було припинено діяльність Синельниківської центральної районної бібліотеки, філії № 24 в c. Писарівка та філії № 10 в c. Дерезувате. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.03.2019 року по справі №160/1101/19 було визнано протиправним та скасовано рішення Синельниківської районної ради №25/VII від 21.12.2018 року Про припинення діяльності Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна . Рішення набрало законної сили 08.04.2019 року. Після скасування судом рішення Синельниківської районної ради про припинення діяльності ЦБС Синельниківська центральна районна бібліотека не працює, чим, на думку позивача, порушуються її права, оскільки вона позбавлена можливості відвідувати публічну бібліотеку, для дорослих, в тому числі не має можливості відвідувати цю бібліотеку як читач. За позицією позивача, Синельниківська районна рада та Синельниківська районна державна адміністрація, як власник та виконавчий орган чинять бездіяльність щодо функціонування Синельніківської центральної районної бібліотеки, що є одним з елементів ЦБС.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року позов задоволено частково, а саме:

зобов`язано Синельниківську районну раду розглянути питання щодо поновлення функціонування "Синельниківської центральної районної бібліотеки", з урахуванням висновків суду;

зобов`язати Синельниківську районну державну адміністрацію розглянути питання щодо поновлення функціонування "Синельниківської центральної районної бібліотеки", з урахуванням висновків суду.

В іншій частині позову відмовлено.

Вирішуючи спірні відносини між сторонами суд першої інстанції виходив з того, що не дивлячись на рішення суду, яке набрало законної сили та яким скасовано рішення Синельниківської районної ради №25/VII від 21.12.2018 року Про припинення діяльності Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна , діяльність Синельниківської центральної районної бібліотеки поновлено не було.

Також судом встановлено те, що робота Синельниківської центральної районної бібліотеки була призупинена на період проведення процедури ліквідації відділу культури та туризму, національностей та релігій райдержадміністрації на підставі розпорядження голови районної державної адміністрації від 03.12.2018 року №Р-424/0/115/-18.

В той же час відповідачами не було надано доказів того, що питання призупинення (ліквідації) Синельниківської районної центральної бібліотеки, яка є об`єктом комунальної власності Синельниківського району та підпорядкована Синельниківській районній раді, було погоджено з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, як то передбачено Законом України Про бібліотеки і бібліотечну справу .

Встановивши такі обставини справи, суд першої інстанції вказав на те, що у спірному випадку відсутні підстави для висновку про те, що відповідачами допущено бездіяльність (пасивну поведінку), оскільки призупинення діяльності бібліотеки є наслідком активних дій суб`єкта владних повноважень, які виразилися у прийнятті розпорядження від 03.12.2018 року №Р-424/0/115/-18. З цих підстав суд першої інстанції вказав на відсутність підстав для задоволення позову, в частині заявлених вимог щодо визнання бездіяльності відповідачів протиправною.

В той же час, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у спірному випадку мало місце порушення прав та інтересів позивачки, оскільки остання не може користуватися послугами бібліотеки, а правомірність призупинення діяльності цього закладу не була належним чином обґрунтована відповідачами.

Визначаючи спосіб захисту порушено права, суд першої інстанції виходив із дискреційних повноважень відповідачів відносно діяльності закладів культури, та вказав на те, що належним способом захисту права, у спірних відносинах, є зобов`язання відповідачів розглянути питання щодо поновлення функціонування "Синельниківської центральної районної бібліотеки", з урахуванням висновків суду, які зроблені за наслідками розгляду справи.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачка подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову у повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивачка посилається на те, що суд першої інстанції дійшов безпідставного висновку про те, що у цій справі не було встановлено обставин, які б свідчили про допущену відповідачами бездіяльність. З цього приводу позивачка вказує на те, що рішення суду яке набрало законної сили та яким скасовано рішення Синельниківської районної ради №25/VII від 21.12.2018 року Про припинення діяльності Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна , фактично виконано не було та діяльність Синельниківської центральної районної бібліотеки поновлено не було. Тобто, вказані обставини, на думку позивачки, є свідченням бездіяльності відповідачів, яким підпорядковується вказаний заклад. Крім цього, позивачка вказує на те, що судом першої інстанції обраний спосіб захисту права, який не призведе до фактично поновлення прав та інтересів позивача. З цього приводу позивачка посилається на положення Закону України Про судоустрій і статус суддів , положення Кодексу адміністративного судочинства України, які гарантують ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб.

Відповідачі своїм процесуальним правом щодо оскарження рішення суду першої інстанції не скористалися.

У відзиві на апеляційну скаргу Синельниківська районна рада просить апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення. Обгрунтовуючи свою позицію відповідач посилається на те, що покладення судом зобов`язання на Синельниківську районну раду щодо забезпечення функціонування бібліотеки буде суперечити принципу місцевого самоврядування, оскільки лише орган місцевого самоврядування, ураховуючи потреби мешканців територіальної громади, може визначатися із доцільністю функціонального того чи іншого закладу. В процесі впровадження реформи децентралізації, як зазначає відповідач, в Синельниківському районі сформовано п`ять об`єднаних територіальних громад, до складу яких увійшло двадцять громад з двадцяти трьох. Сільські та селищні ради об`єднаних територіальних прийняли до комунальної власності відповідних громад бібліотеки - філії Синельниковської районної централізованої бібліотечної системи. З метою наближення бібліотечних послуг до населення на базі бібліотек-філій в кожній громаді створено публічні бібліотеки з функціями центральної районної бібліотеки. З цих підстав відповідач також вказує на те, що за таких обставин не можливо стверджувати про обмеження права позивачки на користування послугами бібліотеки.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги позивача, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких підстав.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що Синельниківська районна центральна бібліотечна система є об`єктом комунальної власності Синельниківського району та підпорядкована Синельниківській районній раді.

Рішенням Синельниківської районної ради № 25/VII від 21.12.2018 року "Про припинення діяльності "Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна" було припинено діяльність Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи, що складається з Синельниківської центральної районної бібліотеки, бібліотеки-філії № 10, місце знаходження: 52510, Дніпропетровська область, Синельниківський район, с. Дерезувате, вул. Ходарєва, 1 а; бібліотеки-філії № 24, місце знаходження: 52534, Дніпропетровська область, Синельниківський район, с. Писарівка, вул. Некрасова, 43 а.

Пунктом 2 вказаного рішення передбачено передати в термін до 01.03.2019 року майно та бібліотечний фонд Синельниківської центральної районної бібліотеки зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району у комунальну власність територіальних громад пропорційно кількості населення відповідних громад.

Згідно пункту 3 рішенням Синельниківської районної ради № 25/VII від 21.12.2018 року, передати в термін до 01.03.2019 року зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району:

3.1. до комунальної власності територіальної громади Дерезуватської сільської ради майно та бібліотечний фонд бібліотеки-філії № 10 с. Дерезувате Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи, місцезнаходження: 52510, Дніпропетровська область, Синельниківський район, с. Дерезувате, вул. Ходарєва, 1а;

3.2 до комунальної власності територіальної громади Писарівської сільської ради майно та бібліотечний фонд бібліотеки-філії № 24 с. Писарівка Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи, місцезнаходження: 52534, Дніпропетровська область, Синельниківський район, с. Писарівка, вул. Некрасова, 43а.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.03.2019 року, яке набрало законної сили, по справі № 160/1101/19 за позовом ОСОБА_1 до Синельниківської районної ради, третя особа-1: Міністерство культури України, третя особа-2: Громадська організація "Ветеранів АТО і учасників бойових дій Синельниківщини" про визнання протиправним та скасування рішення №25/VII від 21.12.2018 року, позовні вимоги позивача були задоволені та визнано протиправним та скасовано рішення Синельниківської районної ради №25/VII від 21.12.2018 року "Про припинення діяльності "Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна".

Згідно висновків викладених в рішенні суду від 07.03.2019 року по справі №160/1101/19, яке набрало законної сили, вбачається, що Синельниківською районною радою в порушення наведених норм було прийнято спірне рішення без відповідного погодження із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, - Міністерства культури України.

Крім того, у рішенні суду від 07.03.2019 року по справі № 160/1101/19 зазначено про те, що відповідно до листа Міністерства культури України від 31.19-2/55-19 від 17.01.2019 року, наданого у відповідь на інформаційний запит Громадської організації "Ветеранів АТО і учасників бойових дій Синельниківщини" від 09.01.2019 року, Міністерство культури України спільно з Центральним комітетом Професійної спілки працівників культури України не погодило реорганізацію та виключення з базової мережі Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи. На підставі викладеного суд вказав, що Синельниківською районною радою не було дотримано встановленого законом порядку припинення діяльності Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи, як закладу культури, у зв`язку із чим визнав протиправним та скасував рішення Синельниківської районної ради №25/VII від 21.12.2018 року "Про припинення діяльності "Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна".

Після набрання рішенням законної сили діяльність Синельниківської центральної районної бібліотеки поновлено не було.

Позивачка, вказуючи на порушення її прав та законних інтересів, зокрема, в частині неможливості користуватися закладом бібліотеки, звернулася із позовом до суду.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Так, вирішуючи спірні відносини та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції фактично виходив з того, що у спірному випадку мало місце порушення прав та інтересів позивачки, оскільки остання не може користуватися послугами бібліотеки, а правомірність призупинення діяльності (ліквідація) цього закладу не була належним чином обґрунтована відповідачами, а саме відповідачами не було надано доказів того, що питання призупинення (ліквідації) Синельниківської районної центральної бібліотеки, яка є об`єктом комунальної власності Синельниківського району та підпорядкована Синельниківській районній раді, було погоджено з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, як то передбачено Законом України Про бібліотеки і бібліотечну справу .

Вказані висновки суду першої інстанції сторонами не заперечуються.

В той же час, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивачка вказує на безпідставність висновків суду першої інстанції про те, що у цій справі не було встановлено обставин, які б свідчили про протиправну бездіяльність відповідачів у вирішенні питання щодо поновлення діяльності Синельниківської центральної районної бібліотеки.

З приводу таких аргументів позивачки суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Так, суд першої інстанції правильно виходив з того, що у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України бездіяльність суб`єкта владних повноважень це пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи. Для визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною, особа, яка вважає, що її право порушене, повинна довести існування причинного зв`язку між такою протиправною бездіяльністю та її порушеним правом. Поряд з цим, бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнано протиправною адміністративним судом лише в тому випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій. Таким чином, бездіяльність це завжди пасивна поведінка, тобто відсутність з боку суб`єкта владних повноважень будь-яких дій.

У спірному випадку було встановлено, що 03 грудня 2018 року Синельниківською районною державною адміністрацією було прийняте розпорядження голови райдержадміністраціі № Р-424/0/115-18 "Про припинення (ліквідацію юридичної особи - Відділу культури, туризму, національностей та релігії Синельниківської районної державної адміністрації", де одним з пунктів якого припинення юридичної особи - Відділу культури, туризму, національностей та релігій Синельниківської районної державної адміністрації (код ЄДРПОУ 21899312), місцезнаходження: 2500, Дніпропетровська область, місто Синельникове, вулиця 50 років Жовтня 2-А шляхом ліквідації (а.с.16).

Відповідно до листа Синельниківської районної державної адміністрації №22-568/0/114-19 від 16.04.2019 року на запит ГО Ветеранів АТО та часників бойових дій Синельниківщини до складу структурних підрозділів відділу входить і центральна районна бібліотека. Оскільки відділ культури ліквідується, то згідно з п. 1 ст.40 КЗпП всі працівники відділу (в тому числі бібліотекар і методист центральної районної бібліотеки) були попереджені про звільнення та 05.02.2019 року були звільнені.

Також, у листі зазначено про те, що у зв`язку з утворенням на території Синельниківського району п`яти об`єднаних територіальних громад, в створені публічні бібліотеки та створені сільські публічні бібліотеки Писарівській та Дерезуватській сільських радах планується передати бібліотечний фонд центральної районної бібліотеки в користування бібліотечних громад та сільських рад.

Як зазначено вище, частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що

правомірність призупинення діяльності (ліквідація) закладу не була належним чином обґрунтована відповідачами, а саме відповідачами не було надано доказів того, що питання призупинення (ліквідації) Синельниківської районної центральної бібліотеки, було погоджено з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, як то передбачено Законом України Про бібліотеки і бібліотечну справу .

Саме з цих підстав, а не з підстав не поновлення відповідачами діяльності бібліотеки після ухваленого судом рішення, судом прийнято рішення про часткове задоволення позову.

При цьому слід врахувати і те, що скасовуючи рішенням Синельниківської районної ради № 25/VII від 21 грудня 2018 pоку Про припинення діяльності Синельниківській районній централізованій бібліотечній системи , суд у справі №160/1101/19, виходив з того, що під час прийняття такого рішення органом місцевого самоврядування не було отримано погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, як то передбачено Законом України Про бібліотеки і бібліотечну справу .

Отже, врахувавши встановлені обставини справи, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що належним способом захисту права та інтересів позивачки є зобов`язання відповідачів розглянути питання щодо поновлення функціонування "Синельниківської центральної районної бібліотеки", з урахуванням висновків суду, які зроблені за наслідками розгляду справи.

При цьому суд апеляційної інстанції погоджується з аргументами відповідачів про те, що доцільність діяльності закладів та установ, які є власністю територіальної громади, визначає орган місцевого самоврядування, який і діє від імені мешканців територіальної громади, враховуючи потреби усієї громади, а не лише окремих її членів, яким, у спірному випадку, є позивач у справі.

Відповідно до Європейської Хартії Місцевого Самоврядування (М .Страсбург , 15 жовтня 1985р.), яка ратифікована 15.07.1997р., місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Згідно із ст..2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Таким чином, приймаючи до уваги у тому числі і ті процеси, які відбуваються у межах здійснення реформи децентралізації, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав покладення на відповідачів обов`язку щодо забезпечення роботи Синельниківської центральної районної бібліотеки.

Отже, проаналізувавши суть спірних правовідносин між сторонами, дослідивши підстави заявленого позову та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим підстав для його скасування не існує.

На підставі викладеного, керуючись п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року по справі №160/5973/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступну та резолютивну частину проголошено 28.11.2019р.

Повне судове рішення складено 29.11.2019р.

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк