Постанова

від 04.12.2019 по справі 400/1098/19

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 грудня 2019 р.м.ОдесаСправа № 400/1098/19 Головуючий в 1 інстанції: Птичкіна В.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів - Запорожана Д.В.,

- Кравченка К.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу виконавчого комітету Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року по справі за адміністративним позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до виконавчого комітету Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А :

12 квітня 2019 року фізична особа - підприємець ОСОБА_1 звернулась до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просила визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22 березня 2019 року № 264 "Про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів по проспекту Миру".

В обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 зазначила, що оскаржуваним рішенням відповідач встановив додаткові вимоги та обмеження щодо розміщення зовнішньої реклами у м.Миколаєві, що суперечить Закону України "Про рекламу", Типовим правилам розміщення зовнішньої реклами та Правилам розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві. Позивач зазначила, що оскаржуване рішення фактично надає право відповідачу неправомірно демонтувати належні їй рекламні засоби, не зважаючи на розміщення їх на підставі діючого дозволу.

Відповідач заперечував проти позову, зазначаючи, що приймаючи оскаржуване рішення, він діяв, зокрема, відповідно до вимог Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та затверджених ним Містобудівних вимог по розміщенню рекламних засобів у м. Миколаєві . Оскільки вирішення питань про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів не є предметом відання будь-якого органу державної влади та чітко не вилучене зі сфери повноважень органів місцевого самоврядування, в тому числі виконавчих органів місцевого самоврядування, на думку відповідача, яку він обґрунтував положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, виконком не порушив вимог чинного законодавства приймаючи оскаржуване рішення. Крім того, відповідач зауважив, що оскаржуване рішення не порушує прав позивача, оскільки строк для приведення належних їй рекламних засобів, місць їх розміщення та дозвільних документів у відповідність до затвердженої комплексної схеми та Правил спливає 22.09.2019, а дія виданого ФОП ОСОБА_1 дозволу закінчується 04.10.2019.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду адміністративний позов ФОП ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22 березня 2019 року № 264 "Про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів по проспекту Миру".

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить зазначене рішення скасувати та прийняте нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог. Зокрема, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що приймаючи оскаржуване рішення, відповідач реалізував свої повноваження у сфері благоустрою населеного пункту та Порядку розміщення зовнішньої реклами, які надані йому Законом України "Про благоустрій населених пунктів", Законом України "Про рекламу" та постановою Кабінету Міністрів "Типових правил розміщення зовнішньої реклами".

Позивач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін в зв`язку із необґрунтованістю доводів апелянта.

В зв`язку із неявкою сторін, які належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, відповідно п.2 ч. 1 ст. 311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

04 жовтня 2011 року на підставі рішення виконкому № 1016 СПД ОСОБА_2 видано дозвіл № 1699/1 на розміщення зовнішньої реклами (односторонньої рекламної конструкції з 7 рекламними носіями загальною площею 126 м2, розташованої на проспекті Миру, ріг вулиці Космонавтів) строком до 04.10.2014.

Дозволом № 1699/2 вказаний дозвіл на розміщення зовнішньої реклами переоформлено на ФОП ОСОБА_1 , строк дії якого подовжено до 04 жовтня 2019 року (а.с.12-13).

22 березня 2019 року відповідачем прийнято рішення № 264, яким затверджено комплексну схему розміщення рекламних засобів по проспекту Миру. Згідно з Рішенням, видача рішень про встановлення пріоритету, дозволів (продовження, переоформлення) на місця, які не передбачені Схемою, забороняється (пункт 3); розміщення рекламних засобів (продовження, переоформлення) повинно здійснюватися з дотриманням державних будівельних норм та вимог уніфікації рекламних засобів в межах пр. Миру згідно зі Схемою за типом конструкції, розмірами, висотою від поверхні землі, кутом нахилу та повороту площини конструкцій до дороги, відступом від місця розташування конструкції від дорожнього полотна (пункт 4); фундаментний блок наземних рекламних засобів має бути заглиблений до рівня ґрунту з відновленням твердого покриття, трав`яного покриву (газону) та виконанням в повному обсязі інших робіт з благоустрою території, де розміщений рекламний засіб (пункт 5); розміщення рекламних засобів на підтримуючих, опорних та інших елементах контактної мережі, на засобах та обладнанні (у тому числі опорах) зовнішнього освітлення по пр. Миру заборонено (пункт 8); суб`єкті господарювання, які мають діючі дозволи на розміщення зовнішньої реклами на місцях, які передбачені Схемою, в 6-місячний термін після прийняття цього рішення мають привести належні їм рекламні засоби, місця їх розміщення та дозвільні документи відповідно до вимог Схеми Правил розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві (пункт 9); Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради як робочий орган з питань розміщення зовнішньої реклами було зобов`язано вжити відповідні заходи в межах наданих повноважень та Порядку демонтажу рекламних засобів в м. Миколаєві, затвердженого рішенням Виконкому від 27.04.2012 № 464, стосовно демонтажу рекламних засобів, розміщення яких не відповідає Схемі, не допускати погодження, надання (продовження) дозволів та пріоритетів на розміщення зовнішньої реклами, які не відповідають вимогам Схеми (пункт 10) (а.с.19-38).

Схемою передбачено зменшення існуючої кількості рекламних засобів на 66 штук, при цьому збереження Рекламної конструкції у тому вигляді, як зазначено у Дозволі, не передбачено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради передбачає таку підставу припинення дозволу на розміщення реклами, як невідповідність рекламного засобу Схемі розміщення рекламних засобів по пр.Миру, що суперечить вимогам чинного законодавства.

Судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України Про місцеве самоврядування в Україні .

Статтею 2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні від 21.05.1997 № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з пунктом 44 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Відповідно до підпункту 7 пункту а частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо організації благоустрою населених пунктів.

Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 січня 1985 року, ратифікованої Україною 15 липня 1997 року, органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

З наведеного вбачається, що до повноважень виконавчого комітету Миколаївської міської ради віднесено вирішення питання щодо організації благоустрою м.Миколаєва.

Згідно з абзацом першим частини першої статті 1 Закону України від 06.09.2005 № 2807-ІV Про благоустрій населених пунктів від 06.09.2005 № 2807-ІV благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Відповідно до статті 3 Закону № 2807-ІV система благоустрою населених пунктів включає, зокрема, управління у сфері благоустрою населених пунктів; визначення суб`єктів та об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів; організацію благоустрою населених пунктів; стандартизацію і нормування у сфері благоустрою населених пунктів.

Пунктом 4 частини першої статті 21 Закону № 2807-ІV встановлено, що елементами (частинами) об`єктів благоустрою є засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами.

Отже, Законом України "Про благоустрій населених пунктів" прямо визначено, що зовнішня реклама є елементом благоустрою.

Згідно з частиною першою статті 22 Закону № 2807-ІV комплексним благоустроєм вважається проведення на визначеній території населеного пункту (мікрорайон, квартал, парк, бульвар, вулиця, провулок, узвіз тощо) комплексу робіт з улаштування (відновлення) покриття доріг і тротуарів, обладнання пристроями для безпеки руху, озеленення, забезпечення зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами, встановлення малих архітектурних форм, здійснення інших заходів, спрямованих на поліпшення інженерно-технічного і санітарного стану території, покращання її естетичного вигляду.

Статтею 31 Закону № 2807-ІV встановлено, що стандартизація і нормування у сфері благоустрою населених пунктів здійснюються з метою формування сприятливого для життєдіяльності людини середовища, в умовах якого забезпечуються захист довкілля, санітарне та епідемічне благополуччя населення, шляхом розроблення комплексу взаємопов`язаних нормативних документів, якими визначаються взаємопогоджені вимоги до об`єктів благоустрою.

До нормативних документів із стандартизації у сфері благоустрою населених пунктів належать документи, які містять: 1) визначення основних понять і термінів; 2) характеристику систем класифікації; 3) методи, методики та способи визначення об`єктів благоустрою населених пунктів; 4) метрологічні норми і вимоги до організації робіт з благоустрою населених пунктів; 5) інші нормативи із стандартизації у цій сфері, передбачені законом (ч.1 ст. 32 Закону № 2807-ІV).

Статтею 1 Закону України "Про рекламу" від 03 липня 1996 року №270/96-ВР визначено, що зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону України Про автомобільні дороги від 08.09.2005 № 2862-ІV вулиці і дороги міст та інших населених пунктів знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування і є комунальною власністю.

Управління функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться (ст. 17 Закону 2807-ІV).

Відповідно до п. 1, п. 3 ч.1 ст. 21 Закону № 2862-ІV органи місцевого самоврядування, що управляють функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, відповідають за, зокрема, стан вулиць і доріг міст та інших населених пунктів відповідно до діючих норм, у тому числі щодо безпеки руху транспортних засобів і пішоходів; розміщення технічних засобів організації дорожнього руху, об`єктів дорожнього сервісу та рекламоносіїв.

Відповідно до частини першої, другої статті 38 Закону № 2862-ІV розміщення реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до вимог статті 16 Закону України "Про рекламу" та цього Закону.

Забороняється розміщення рекламоносіїв, що перешкоджають оцінці дорожньо-транспортної ситуації або мають схожість (за зовнішніми ознаками, зображенням чи звуковим ефектом) з технічними засобами організації дорожнього руху і спеціальними сигналами, а також рекламоносіїв, що створюють ефект присутності на дорозі пішоходів або транспортних засобів.

Згідно з пунктом 4 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067, на територіях, будинках і спорудах зовнішня реклама розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб) з урахуванням архітектурних, функціонально-планувальних, історико-культурних чинників, типології елементів місцевого середовища та з додержанням правил благоустрою територій населених пунктів.

Аналізуючи викладене, судова колегія приходить до висновку, що приймаючи оскаржуване рішення, виконавчий комітет Миколаївської міської ради діяв в межах повноважень, наданих чинним законодавством, що не дає підстав для скасування прийнятого рішення.

Обґрунтовуючи позов, ФОП ОСОБА_1 посилалась на відсутність у виконавчого комітету Миколаївської міської ради приймати рішення про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів, однак враховуючи вищевикладені норми, судова колегія вважає такі доводи позивача помилковими.

Крім того, позивач зазначала, що фактично наслідком прийняття оскаржуваного рішення є позбавлення її права "законного очікування" на реалізацію свого майнового права згідно дозволу № 1899/2 від 01.11.2013 року, а також право відповідача неправомірно демонтувати належні їй рекламні засоби.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Стаття 1 Протоколу № 1 гарантує право власності. У справі Marckx v. Belgium, № 6833/74, §§ 63-64, Суд вперше зазначив, що: ... Визнаючи, що кожен має право на мирне користування своєю власністю стаття 1, по суті, гарантує право власності. Це чітке враження було залишене словами власність і використання власності (французькою мовою: biens , propriйtй , usage des biens )....

Проте другий пункт статті 1 уповноважує Договірну Державу вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів . Таким чином, цей пункт призначає Договірні Держави самим визначати необхідності такого закону ...Стосовно загальних інтересів , то ця норма в деяких випадках може спонукати законодавчий орган до здійснення контролю за користуванням майном (...)

Європейський суд з прав людини також сформулював висновок про те, що за певних обставин законне очікування отримання активу також може користуватися захистом статті 1 Протоколу № 1 (Pressos Compania Naviera S.A. and Others v. Belgium, § 31; a contrario Gratzinger and Gratzingerova v. the Czech Republic (ухв.) [ВП], § 73).

Для того, щоб очікування було законним , воно повинне бути більш конкретним, ніж звичайна надія і бути заснованим на нормі права або правовому акті (Kopecky v. Slovakia [ВП], §§ 49-50; Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy [ВП], § 173; Saghinadze and Others v. Georgia, § 103; Ceni v. Italy, § 39; Belane Nagy v. Hungary [ВП], § 75).

Відповідно до п.3.3. Порядку демонтажу рекламних засобів у м. Миколаєві, затверджених рішенням рішення виконкому Миколаївської міської ради від 27 квітня 2012 року № 464, демонтажу згідно з Правилами розміщення зовнішньої реклами у м.Миколаєві підлягають, зокрема, рекламні засоби, дозвіл яких скасовується до закінчення строку розміщення згідно з п.6.2. Правил, а саме у разі зміни містобудівної ситуації.

Відтак, у справі, що розглядається, право позивача на безумовне продовження дії дозволів на розміщення рекламних засобів не може вважатися законним очікуванням , оскільки національний закон чітко встановлює право органу місцевого самоврядування визначати (у тому числі змінювати) правила розміщення зовнішньої реклами, та приймати рішення про відмову у продовженні дії дозволу за наявності визначених законодавством підстав, у тому числі, якщо розміщення таких рекламних засобів не відповідає новим правилам та схемам розміщення рекламних засобів у відповідному населеному пункті.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду по справі № 826/4757/18 від 18 липня 2019 року та по справі № 1840/2539/18 від 31 липня 2019 року.

Крім того, відомостей щодо отримання позивачем приписів щодо демонтажу або переміщення рекламних засобів сторонами не надано, а отже у суду відсутні докази можливого демонтажу рекламних засобів ФОП ОСОБА_1 , як і відсутні повноваження вирішувати спір на майбутнє.

Оцінюючи викладені обставини, судова колегія дійшла висновку про правомірність вимог апелянта, та, як наслідок, про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.03.2019 № 264 прийнято на підставі повноважень, наданих відповідачу приписами чинного законодавства, та у спосіб, передбачений законом.

Суд першої інстанції надав невірну правову оцінку обставинам справи, не врахував наведені норми матеріального права, в зв`язку з чим прийшов до помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.

Відповідно до п.3, п.4 ч.1 ст.317 КАС України рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Миколаївської міської ради - задовольнити.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року - скасувати та прийняти постанову про відмову фізичній особі - підприємцю ОСОБА_1 в задоволенні позовних вимог.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: Д.В.Запорожан

Суддя: К.В.Кравченко