Постанова

від 05.12.2019 по справі 816/2006/18

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2019 р.Справа № 816/2006/18 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Чалого І.С. , Жигилія С.П. ,

за участю секретаря судового засідання Ващук Ю.О.,

представника відповідача - Синявської Т.Г., представника третьої особи Департаменту будівництва, містобудуванняі архітектури та житлово-комунального господарства - Серажима І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Мохнацької сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24.06.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Г.В. Костенко, м. Полтава, повний текст складено 01.07.19 року по справі № 816/2006/18

за позовом Мохнацької сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області , Малобурімської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області

до Полтавської обласної ради треті особи Міністерство екології та природних ресурсів України , Оржицька районна державна адміністрація , Національний природний парк "Нижньосульський" , Державне агенство рибного господарства України , Черкаська обласна рада , Чорнобаївська районна рада , Горошинська сільська рада Семенівського району Полтавської області , Чутівська сільська рада Оржицького району Полтавської області , Департамент будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської обласної державної адміністрації

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ

Мохнацька сільська рада Чорнобаївського району Черкаської області (далі по тексту - Мохнацька сільська рада, перший позивач), Малобурімська сільська рада Чорнобаївського району Черкаської області (далі по тексту - Малобурімська сільська рада, другий відповідач) звернулись до Полтавського окружного адміністративного суду з позовними заявами до Полтавської обласної ради (далі по тексту - відповідач), в яких просили суд визнати протиправним та скасувати рішення ХVІ сесії VІ скликання Полтавської обласної ради від 23 травня 2013 року "Про затвердження регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року" в частині затвердження заходу, передбаченого додатком 3, ІІІ.1.1 Регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року - пункт "Будівництво водо-регулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка, з виготовленням ПКД".

Позивачі в обґрунтування позовних вимог зазначили, що зазначене вище рішення Полтавської обласної ради від 23.05.2013 в оскаржуваній частині є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки суперечить приписам Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Водному кодексу України, Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про тваринний світ", Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів", Закону України "Про державні цільові програми", а також Загальнодержавній цільовій програмі розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 15.06.2018 відкрито провадження в адміністративній справі №816/2006/18 за позовом Мохнацької сільської ради та залучено до участі у справі №816/2006/18 в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Міністерство екології та природних ресурсів України (далі по тексту - Мінекології), Оржицьку районну державну адміністрацію (далі по тексту - Оржицька РДА), Національний природний парк "Нижньосульський" (далі по тексту - НПП Нижньосульський ) та в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Державне агентство рибного господарства України, Черкаську обласну раду, Чорнобаївську районну раду, Горошинську сільську раду Семенівського району Полтавської області, Чутівську сільську раду Оржицького району Полтавської області.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 15.06.2018 відкрито провадження в адміністративній справі №816/2007/18 за позовом Малобурімської сільської ради та залучено до участі у справі №816/2007/18 в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Міністерство екології та природних ресурсів України, Оржицьку районну державну адміністрацію, Національний природний парк "Нижньосульський" та в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Державне агентство рибного господарства України, Черкаську обласну раду, Чорнобаївську районну раду, Горошинську сільську раду Семенівського району Полтавської області, Чутівську сільську раду Оржицького району Полтавської області.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 17.07.2018 об`єднано в одне провадження для спільного розгляду справи №816/2006/18 та №816/2007/18 за позовами Малобурімської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, Мохнацької сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області (надалі - позивачі) до Полтавської обласної ради (надалі - відповідач), треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, Оржицька районна державна адміністрація, Національний природний парк "Нижньосульський", Державне агентство рибного господарства України, Черкаська обласна рада, Чорнобаївська районна рада, Горошинська сільська рада Семенівського району Полтавської області, Чутівська сільська рада Оржицького району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, присвоєно номер справи №816/2006/18.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 10.10.2018 залучено до участі у справі №816/2006/18 в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Департамент будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської обласної державної адміністрації (далі по тексту - Департамент будівництва).

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 13.11.2018 провадження у справі зупинено до набранням законної сили рішення у справі №816/1219/18 (а.с.26-37 т.3).

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 12.03.2019 по справі №816/1219/18 адміністративний позов Великобурімської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області до Полтавської обласної ради, треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, Державне агентство водних ресурсів України, Оржицька районна державна адміністрація Полтавської області, Національний природний парк "Нижньосульський", Державне агентство рибного господарства України, Черкаська обласна рада, Чорнобаївська районна рада про визнання протиправним та скасування рішення - залишено без розгляду.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 15.04.2019 поновлено провадження у справі №816/2006/18 (а.с.52-53 т.3).

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 24.06.2019 по справі № 816/2006/18 відмовлено в задоволені позову Мохнацької сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, Малобурімської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області до Полтавської обласної ради, треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, Оржицька районна державна адміністрація, Національний природний парк "Нижньосульський", Державне агентство рибного господарства України, Черкаська обласна рада, Чорнобаївська районна рада, Горошинська сільська рада Семенівського району Полтавської області, Чутівська сільська рада Оржицького району Полтавської області, Департамент будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення повністю.

Перший позивач, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24.06.2019 по справі № 816/2006/18 скасувати, прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги стверджує, що рішення Полтавської обласної ради від 23.05.2013 в оскаржуваній частині не відповідає вимогам Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року, затвердженої Законом України Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року (далі по тексту - Загальнодержавна програма), оскільки вказаною Загальнодержавною програмою не передбачено будівництва гідротехнічних споруд на річці Дніпро, зокрема, не передбачено будівництва водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка. Крім того, згідно з ч.1 ст.5 Закону України Про державні цільові програми однією з основних стадій розроблення та виконання державної цільової програми є державна експертиза програми, яка має проводитись ще до погодження і затвердження програми. Проте, такий захід, як будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка включений до Регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення в районі річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року без попереднього проведення комплексної експертизи, зокрема, державної екологічної експертизи. Оскільки відповідно до п.15 Переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 № 554, будівництво гідротехнічних споруд віднесено до видів діяльності, що становлять підвищену екологічну небезпеку, проведення державної екологічної експертизи для цього об`єкту є обов`язковим.

Крім того, рішення Полтавської обласної ради від 23.05.2013 в оскаржуваній частині суперечить вимогам п.22, п.38 ч.1 ст.26, ст.27, ст.33 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , ч.2 ст.82 Водного кодексу України, оскільки позивачами по справі як місцевими радами не надавався дозвіл на зведення гідротехнічної споруди на річці Сула, а відтак, у відповідача не було законних підстав для затвердження Регіональної цільової програми в частині будівництва водорегулюючої споруди - шлюзу-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка.

Стверджує, що будівництво зазначеної водорегулюючої споруди порушує вимоги Законів України Про тваринний світ та Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів та призведе до загибелі флори і фауни в річці Сула в межах земель громади сіл Мохнацької сільської ради та Малобурімської сільської ради.

Вказує, що екологічна ситуація в річці впливає на здоров`я та спосіб життя людей, що проживають в межах територіальних громад Мохнацької та Малобурімської сільської рад. Незаконне, на думку позивача, будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. сула в районі с. Тарасівка Оржицького району Полтавської області, безпосередньо зачіпає права мешканців Чернобаївського району Черкаської області на безпечне довкілля. Оскільки через порушення, допущені відповідачем, неможливо визначити масштаби негативних екологічних наслідків, як і факт їх потенційного настання, то при існуванні таких порушень допущення будівництва може призвести до непоправного погіршення екологічної ситуації та неможливості відновлення порушених прав та інтересів мешканців території Мохнацької та Малобурімської сільської рад.

Відповідач в надісланому до суду письмовому відзиві та його представник у судовому засіданні просив суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.

Представник відповідача пояснив, що Регіональна цільова програма розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року (далі по тексту - Регіональна програма) була розроблена за дорученням робочої групи Полтавської облдержадміністрації (далі по тексту - ПОДА) на виконання п.4 Прикінцевих положень Закону України Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року , в рамках заходів, передбачених цим Законом. Регіональна програма розроблена фахівцями кафедри екології Полтавського національного технічного університету ім. Ю Кондратюка за результатами узагальнення всіх вихідних даних діючих програм, проектів районних цільових програм. Питання будівництва шлюза-регулятора на річці Сула в районі с. Тарасівка було включене до Регіональної програми на пропозицію Оржицької РДА від 25.09.2012.

Зазначив, що проект будівництва шлюза-регулятора був розроблений за замовленням Оржицької РДА проектною організацією ДРПВІ Дніпродіпроводогосп та пройшов державну експертизу, яка здійснена експертами-будівельниками ДП Спеціалізована державна експертна організація , що мають відповідні сертифікати, зокрема, за спеціалізацією безпека життя і здоров`я людини та захист навколишнього середовища . Вказаний проект включає перелік комплексних заходів щодо забезпечення нормативного стану навколишнього середовища та екологічної безпеки, зокрема, водоохоронні заходи, заходи з охорони геологічного середовища, ґрунтів, рослинності та тваринного світу. Відповідно до п.6.3 проекту екологічний ризик проектної діяльності практично відсутній. Стверджує, що жодним нормативним документом не передбачено необхідності проведення екологічної експертизи безпосередньо перед затвердженням будь-якої програми, в тому числі Регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро Полтавської обласної ради від 23.05.2019. Враховуючи викладене, вважає безпідставними доводи першого позивача про неврахування оцінки негативного впливу вищезазначеного будівництва на навколишнє середовище та про невідповідність вказаного проекту вимогам Закону України Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року та Закону України Про екологічну експертизу .

Стверджує, що оскільки проект Регіональної програми був підтриманий робочою групою ПОДА та перед поданням на розгляд Полтавської обласної ради пройшов всю процедуру громадського обговорення, розглянутий на засіданнях постійних комісій Полтавської обласної ради з питань екології та раціонального природокористування та з питань бюджету та управління майном, і тільки після цього внесений на розгляд пленарного засідання Полтавської обласної ради, на якому прийнятий за основу та в цілому, з дотриманням строку, передбаченого ч.1 ст.24 Регламенту Полтавської обласної ради 6 скликання, відсутні підстави для скасування оскаржуваного рішення.

Твердження позивача про те, що всупереч ст.82 Водного кодексу України прийняття оскаржуваного рішення відбулося без дозволу місцевої ради вважає безпідставними, оскільки обласна рада у розумінні ст.ст.1, 2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , ст.3 Закону України Про статус депутатів місцевих рад і є місцевою радою.

За таких обставин, наполягає на правомірності рішення Полтавської обласної ради від 23.05.2018 про затвердження Регіональної програми в оскаржуваній частині, що є підставою для відмови в задоволенні позову.

Представник третьої особи Департаменту будівництва підтримав правову позицію відповідача по справі, та просив суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Представники другого позивача та третіх осіб в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Від третіх осіб Горошинської сільської ради Семенівського району Полтавської області, Черкаської обласної ради, НПП Нижньосульський , Чутівської сільської ради, Чорнобаївської сільської ради, Оржицької РДА надійшли клопотання про розгляд справи за відсутності представників вказаних третіх осіб.

У вказаних письмових клопотаннях, надісланих до суду, треті особи Горошинська сільська рада, Чорнобаїська сільська рада повідомили, що позов підтримують, просили позовні вимоги задовольнити; третя особа Чутівська сільська рада повідомила про визнання позовних вимог; третя особа НПП Нижньосульській повідомила, що у вирішенні справи покладається на розсуд суду.

У відповідності до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

З огляду на наведену норму, беручи до уваги, що вищевказані особи належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, колегія суддів вважає за можливе розглянути адміністративну справу без участі їх представників.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, пояснення представників першого позивача, відповідача та третьої особи Департаменту будівництва, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням ХVI сесії VI скликання Полтавської обласної ради від 23.05.2013 затверджена "Регіональна цільова програма розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро у Полтавській області на період до 2021 року" (а.с.19 т.1).

Відповідно до додатка 3, розділу ІІІ.1.1 Регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року передбачено "Будівництво водо-регулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка, з виготовленням ПКД" (а.с.67 т.1).

Позивачі, не погоджуючись з вказаним рішенням в частині затвердження заходу, передбаченого додатком 3, розділу ІІІ.1.1 Регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року - пункт "Будівництво водо-регулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка, з виготовленням ПКД", звернулися до суду з цим позовом про визнання протиправним та скасування рішення ХVІ сесії VІ скликання Полтавської обласної ради від 23 травня 2013 року у зазначеній частині.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваним рішенням відповідача не порушені права позивачів, а також з того, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного не порушено встановленої законом процедури.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Законом України Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2012 року (далі по тексту - Закон № 4836-VI) затверджено цільову програму розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну ріки Дніпро на період до 2021 року.

Основними завданнями Загальнодержавної програми є створення сприятливих умов для ефективного функціонування водного господарства, реалізація державної політики у сфері управління, використання та відтворення водних ресурсів за басейновим принципом, забезпечення розвитку меліорації земель та експлуатації державних водогосподарських об`єктів комплексного призначення, удосконалення організаційної структури інтегрованого управління водними ресурсами.

Пунктом 4 Прикінцевих положень Закону № 4836-VI рекомендовано Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування:

скоригувати та затвердити відповідно до завдань Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року регіональні (місцеві) програми (заходи) щодо розвитку водного господарства;

під час розроблення та затвердження місцевих бюджетів передбачати у них необхідні кошти для забезпечення виконання регіональних та місцевих програм (заходів) щодо розвитку водного господарства.

Згідно з пунктом 2 розділу 1 Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, затверджених наказом Міністерства економіки України від 04.12.2006 № 367 (чинних на час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, далі по тексту - Методичні рекомендації щодо порядку розроблення регіональних цільових програм) регіональні цільові програми готуються відповідно до основних принципів розроблення державних цільових програм, зазначених у Законі України "Про державні цільові програми".

Відповідно до ч.1 ст.5 Закону України Про державні цільові програми (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) основними стадіями розроблення та виконання державної цільової програми є:

ініціювання розроблення державної цільової програми, розроблення та громадське обговорення концепції програми;

схвалення концепції програми та прийняття рішення щодо розроблення проекту програми, визначення державного замовника та строків її розроблення;

розроблення проекту програми - визначення заходів і завдань, що пропонуються для включення до неї, а також обсягів і джерел фінансування;

державна експертиза проекту програми;

погодження та затвердження програми;

проведення конкурсного відбору виконавців заходів і завдань програми;

організація виконання заходів і завдань програми, здійснення контролю за їх виконанням;

підготовка та оцінка щорічних звітів про результати виконання програми, а в разі потреби - проміжних звітів;

підготовка та опублікування в офіційних друкованих виданнях заключного звіту про результати виконання програми.

Порядок розроблення та виконання державних цільових програм затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п.32 Порядку розроблення та виконання державних цільових програм, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 № 106 (далі по тексту - Порядок № 106), державний замовник програми організовує проведення державної експертизи (наукової, науково-технічної, екологічної, інвестиційної, санітарно-епідеміологічної, експертизи землевпорядної документації тощо) проекту програми на його відповідність критеріям, визначеним законодавчими актами, що регламентують проведення такої експертизи, та подає відповідні документи.

Таким чином, проведення державної експертизи проекту програми повинно передувати погодженню та затвердженню програми.

За визначенням ст.1 Закону України Про екологічну експертизу екологічна експертиза в Україні - вид науково-практичної діяльності уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об`єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Згідно зі ст.5 Закону України Про екологічну експертизу (чинного на час виникнення спірних відносин) основними завданнями екологічної експертизи є:

1) визначення ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності;

2) організація комплексної, науково обґрунтованої оцінки об`єктів екологічної експертизи;

3) встановлення відповідності об`єктів експертизи вимогам екологічного законодавства;

4) оцінка впливу діяльності об`єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища, і якість природних ресурсів;

5) оцінка ефективності, повноти, обґрунтованості та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;

6) підготовка об`єктивних, всебічно обґрунтованих висновків екологічної експертизи.

За приписами ст.12 Закону України Про екологічну експертизу в Україні здійснюються державна, громадська та інші екологічні експертизи.

Висновки державної екологічної експертизи є обов`язковими для виконання. Приймаючи рішення щодо подальшої реалізації об`єктів екологічної експертизи, висновки державної екологічної експертизи враховуються нарівні з іншими видами державних експертиз.

Згідно зі ст.7 Закону України Про екологічну експертизу (чинного на час виникнення спірних відносин) об`єктами екологічної експертизи є, зокрема, проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища.

За приписами пп.4 ст.14 Закону України Про екологічну експертизу державній екологічній експертизі підлягають, зокрема, проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини в галузі забезпечення екологічної (в тому числі радіаційної) безпеки, охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, діяльності, що може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища.

Згідно зі ст.13 Закону України Про екологічну експертизу державна екологічна експертиза організовується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, із залученням інших органів виконавчої влади. Експертиза проектів будівництва проводиться відповідно до статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

До проведення державної екологічної експертизи можуть у встановленому порядку залучатися фахівці інших установ, організацій і підприємств, а також експерти міжнародних організацій.

Здійснення державної екологічної експертизи є обов`язковим для видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Перелік видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, і центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.

Перелік видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, станом на дату прийняття оскаржуваного рішення був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р. N 554 (далі по тексту - Перелік № 554).

Пункт 15 Переліку № 554 включає, зокрема, будівництво гідроенергетичних та гідротехнічних споруд і меліоративних систем.

Статтею 22 Водного кодексу України передбачено, що для забезпечення екологічної безпеки під час розміщення, проектування і будівництва нових і реконструкції діючих підприємств, споруд та інших об`єктів, пов`язаних з використанням вод, здійснюється державна, громадська та інша екологічна експертиза у порядку, що визначається законодавством.

Як вбачається з наявної в матеріалах справи копії робочого проекту Будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула, в районі с. Тарасівка Оржицького району Полтавської області та експертного звіту щодо розгляду проектної документації від 18.03.2015, вказаний об`єкт у них іменується як гідроспоруда , вид будівництва - нове будівництво (т.5, а.с.7-50).

Враховуючи встановлені у справі обставини та беручи до уваги приписи вищенаведених норм права у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що під час розміщення, проектування і будівництва проектованого об`єкту (шлюза-регулятора на р. Сула), який є видом діяльності, що становить підвищену екологічну небезпеку, щодо проекту такого об`єкту повинна бути обов`язково проведена державна екологічна експертиза.

Однак, всупереч вищенаведений норм такий захід, як Будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка, з виготовленням ПКД (додаток 3, розділ ІІІ.1.1) включений відповідачем до Регіональної цільової програми без попереднього проведення екологічної експертизи проекту.

Отже, відповідачем при розробленні регіональної цільової програми в оскаржуваній частині не було дотримано процедури, передбаченої ч.1 ст.5 Закону України Про державні цільові програми , п.32 Порядку № 106.

Посилання відповідача та суду першої інстанції на проведення у спірних відносинах експертизи підрозділу з фінансових та економічних питань, яка передбачена п.3.1 Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм в частині проведення експертизи підрозділу з фінансових та економічних питань, не спростовує необхідності проведення також обов`язкової державної екологічної експертизи.

Так, пунктом 3.1 розділу ІІ Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм передбачено, що експертиза визначення результативних показників, реальності та доцільності заходів, включених до підготовленого проекту програми, здійснюється структурними підрозділами місцевих органів виконавчої влади з економічних та фінансових питань. До проведення експертизи можуть залучатися фахівці інших заінтересованих структурних підрозділів місцевого органу виконавчої влади, науковці.

Кожен з учасників експертизи надає у визначений строк висновок, у якому за наявності викладаються зауваження до проекту програми. У разі наявності зауважень проект програми допрацьовується.

Однак, в даному випадку, враховуючи виражену екологічну спрямованість затверджуваної програми, з урахуванням приписів Закону України Про державну екологічну експертизу , чинного на час виникнення спірних відносин, колегія суддів вважає, що державна екологічна експертиза повинна була проводитися незалежно від експертизи підрозділу з фінансових та економічних питань.

Доводи відповідача про те, що робочий проект Будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка Оржицького району Полтавської області включає розділ Оцінка впливу на навколишнє середовище , та пройшов державну експертизу, не є доказом правомірності оскаржуваного рішення, оскільки відповідачем помилково ототожнено державну екологічну експертизу проекту нормативно-правового акту із експертизою проекту будівництва.

Так, матеріалами справи підтверджено, що робочий проект, розроблений Державним регіональним проектно-вишукувальним інститутом Дніпродіпроводогосп , містить том 5 Оцінка впливу на навколишнє природне середовище (т.6, а.с.7-41).

Вказаний робочий проект пройшов експертизу у ДП Укрдержбудекспертиза Державного підприємства Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи і 18.03.2015 директором філії ДП Укрдержбудекспертиза затверджено експертний звіт щодо розгляду проектної документації за робочим проектом Будівництво регулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка Оржицького району Полтавської області .

Як вбачається зі змісту доданих до експертного звіту витягів з Реєстру атестованих осіб Атестаційної архітектурно-будівельної комісії, вказана експертиза робочого проекту проведена будівельними експертами, а не експертами-екологами.

Отже, в даному випадку ДП Укрдержбудекспертиза проводилась будівельна експертиза проектної документації за робочим проектом Будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка , а не державна екологічна експертиза рішення про затвердження Регіональної програми.

Разом з цим, у розумінні ст.13 Закону Про екологічну експертизу експертиза проектів будівництва не є заміною державної екологічної експертизи, тим більше обов`язкової державної екологічної експертизи для видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

Цією нормою, крім іншого, встановлено обов`язок для відповідача проводити експертизу об`єктів будівництва у порядку, передбаченому ст.31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Так, за визначенням п.11 ст.1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.

Відповідно до ч.1 ст.31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Затвердження проектної документації на будівництво об`єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

До проектної документації на будівництво об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а також об`єктів, які підлягають оцінці впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, додаються результати оцінки впливу на стан навколишнього природного середовища (матеріали оцінки та звіти про оцінку і громадське обговорення). Перелік таких об`єктів та порядок проведення оцінки визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч.2 ст.31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності експертиза проектів будівництва проводиться в установленому Кабінетом Міністрів України порядку експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. При цьому до проведення експертизи залучаються (в тому числі на підставі цивільно-правових договорів) експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, які пройшли професійну атестацію, що проводилася із залученням представників відповідних центральних органів виконавчої влади, та отримали відповідний кваліфікаційний сертифікат.

Як встановлено пунктом 6 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою КМ Украхни № 560 від 11.05.2011, метою проведення експертизи проектів будівництва (далі - експертиза) є визначення якості проектних рішень шляхом виявлення відхилень від вимог до міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, у тому числі до доступності осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, екології, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, енергозбереження і енергоефективності, кошторисної частини проекту будівництва. Експертиза є завершальним етапом розроблення проектів будівництва.

У свою чергу, згідно зі ст.4 Закону України Про екологічну експертизу метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров`я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах.

Таким чином, експертиза проектів будівництва та екологічна експертиза мають різні об`єкти та різну мету.

Експертним звітом, за результатами розгляду проектної документації і зняття зауважень спірного об`єкту встановлено, що зазначена документація розроблена відповідно до вихідних даних на проектування з дотриманням вимог до міцності, надійності та довговічності об`єкту будівництва, його експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, пожежної те техногенної безпеки, кошторисної частини та може бути затверджена в установленому порядку з наведеними у звіті показниками.

Водночас, вказаний експертний звіт не містить оцінки впливу діяльності об`єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища, і якість природних ресурсів, оцінки ефективності, повноти, обґрунтованості та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, як це передбачено для екологічної експертизи.

Отже, в даному випадку ДП Укрдержбудекспертиза проводилась виключно будівельна експертиза проектної документації за робочим проектом Будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка , а не державна екологічна експертиза вказаного проекту.

Надані відповідачем копії тому 5 робочого проекту Оцінка впливу на навколишнє середовище та експертного звіту свідчать про вчинення відповідачем дій на виконання вимог ст.31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , однак, не про дотримання норм ст.13 Закону України Про екологічну експертизу .

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, вказаний експертний звіт робочого проекту затверджений 18.03.2015, тобто, вже після прийняття Полтавської обласною радою оскаржуваного рішення від 23.05.2013 про затвердження Регіональної програми, тому цей експертний звіт не був і не міг бути врахований при прийнятті оскаржуваного рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що вищенаведеними доводами відповідача не підтверджується дотримання у спірних відносинах процедури розроблення проекту державної цільової програми, передбаченої ч.1 ст.5 Закону України Про державні цільові програми , зокрема не надано оцінки ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах у порядку, встановленому законом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, зокрема, зазначив про відсутність у позивачів права на звернення до суду з цим позовом, оскільки останніми не наведено, яким чином оскаржуване рішення відповідача порушують права позивачів.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Колегія суддів зазначає, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владні управлінські функції і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти виключно на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а в іншому випадку прийняття таких рішень не може бути визнано правомірним.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 17.10.2018 по справі № 809/2030/15.

Згідно з ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Відповідно до ч.2 ст.264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Положеннями ст.3 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні встановлено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Статтею 4 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 25.11.1997 № 6-зп щодо офіційного тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України та статті 248-2 ЦПК України, частину 2 статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вважають, що ці рішення, дія чи бездіяльність порушують їхні права і свободи або перешкоджають здійсненню цих прав і свобод, а тому потребують правового захисту в суді.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу наведене в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретними матеріальними та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Як зазначив Європейський Суд з прав людини в рішенні «Трегубенко проти України» від 02.11.2014, правильне застосування законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес".

У спірних відносинах охоронюваний законом інтерес позивачів полягає у тому, щоб рішення органу місцевого самоврядування, яке стосується невизначеного кола осіб, в тому числі, членів територіальної громади м. Харкова, розраховане на неодноразове застосування протягом необмеженого часу, було прийняте з дотриманням процедури, встановленої законом, а також у тому, щоб взяти участь у громадському обговоренні питання, яке є предметом оскаржуваного рішення, і таким чином реалізувати своє право на участь у місцевому самоврядуванні, закріплене в ст.3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» .

Відповідно до п.4 ч.1 ст.38 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно з ч.4 ст.71 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ст.50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Колегія суддів зауважує, що незгода позивачів з рішенням Полтавської обласної ради від 23.05.2013 в оскаржуваній частині обумовлена тим, що, на думку позивачів, будівництво водорегулюючої споруди може спричинити істотний вплив на екологічну ситуацію в басейні річки Сула, що в свою чергу може мати непередбачувані наслідки для екологічної ситуації як для річки, так і для населених пунктів, розташованих вздовж басейну річки на території Чернобаївської сільської ради (в т.ч. і с. Мохнач та с. Мала Бурімка).

За твердженням позивачів, екологічна ситуація в річці як прямо (якість питної води, вологість), так і опосередковано (використання води для поливу, городництво, вирощування овочів/фруктів, вилов риби тощо) впливає на здоров`я та спосіб життя людей, що проживають у відповідній місцевості, зокрема в межах громад позивачів.

З огляду на викладене, на думку позивачів, будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка Оржицького району Полтавської області безпосередньо впливає на право членів територіальних громад-мешканців с. Мохнач та с. Мала Бурімка Чорнобаївського району Черкаської області на безпечне довкілля.

На підтвердження вказаних вище доводів позивачами надано до матеріалів справи копії листів Інституту гідробіології НАН України від 21.05.2018 № 113/251, Інституту рибного господарства НААН України від 21.05.2018 № 380-05/18 та звіту експертів-біологів Інституту гідробіології НАН України про проведену науково-дослідну роботу на тему Оцінка вплдиву на довкілля (в частині водних організмів) будівництва гідротехнічної споруди (шлюзу-регулятора) на річці Сула в районі с. Тарасівка Полтавської області .

Однак, за відсутності висновку екологічної експертизи неможливо ані підтвердити, ані спростувати вищенаведені доводи позивача. На переконання колегії суддів, обґрунтовання оцінки впливу оскаржуваного заходу на екологічну ситуацію в басейні річки Сула повинно бути мотивовано виключно висновками екологічної державної експертизи.

Саме для підтвердження чи спростування небезпеки заподіяння шкоди екології законодавством встановлено обов`язкове проведення екологічної експертизи перед прийняттям рішення про будівництво споруд, віднесених до Переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, який станом на дату прийняття оскаржуваного рішення був затверджений постановою КМУ від 27.07.1995 № 554.

У зв`язку з порушеннями, допущеними при розробленні проекту оспорюваного рішення в оскаржуваній частині, неможливо визначити масштаби негативних екологічних наслідків, як і факт їх потенційного настання.

Без проведення експертизи неможливо достовірно встановити, що будівництво не спричинить шкоди екології на території НПП Нижньосульський та території населених пунктів, які перебувають у віданні позивачів.

Відповідачем не спростовано того, що у разі реалізації проекту будівництва екологічній обстановці на території Чорнобаївського району Черкаської області може бути завдано шкоди, усунення наслідків якої в подальшому може стати неможливим, і в такому випадку звернення до суду втратить зміст, оскільки екологічна ситуація вже буде зруйнована і не підлягатиме відновленню.

Не забезпечивши проведення державної екологічної експертизи для з`ясування наслідків впливу оспорюваного будівництва на екологічну ситуацію на території позивачів, відповідач не спростував тверджень позивачів про порушення оскаржуваним рішенням права мешканців територіальних громад с. Мохнач та с. Мала Бурімка, а відтак, і наявність у останніх права на звернення до суду з цим позовом.

Враховуючи викладене, беручи до уваги специфіку предмету спору, колегія суддів вважає передчасним висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуваним рішенням не порушено права позивачів на безпечне довкілля, та про відсутність у Мохнацької та Малобурімської сільських рад Чорнобаївського району Черкаської області права на звернення до суду з цим позовом.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до ч.2 ст.5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч.1 ст.140 Конституції України).

Згідно з ч.1 ст.10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (ст.25 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні ).

Згідно з п.38 ч.1 ст.26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об`єктів, у тому числі місць чи об`єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію.

Конституційний суд України у своєму рішенні від 26.03.2002 року № 6- рп2002 (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад), зокрема, визначив, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України.

Іншим рішенням від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний суд України у мотивувальній частині рішення (пункт 3) констатує, шо гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. Тому, органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В силу п. 4 ч.1 ст.8-1 Водного кодексу України до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у галузі регулювання водних відносин на їх території належить, зокрема, розроблення, затвердження та виконання регіональних програм використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

Водночас, згідно з п.1 ч.1 ст.10 ВК України до відання сільських, селищних, міських та районних у містах рад у галузі регулювання водних відносин на їх території належить здійснення заходів щодо раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

В силу ст.5 Водного кодексу України та ст.39 Закону України Про охорону навколишнього природного середовища річка Сула має статус водного об`єкту загальнодержавного значення - природного ресурсу загальнодержавного значення, оскільки її поверхневі води та притоки знаходяться на території двох областей - Полтавської та Черкаської.

За приписами ч.2 ст.82 ВК України (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) створення на річках та у їх басейнах штучних водойм та водопідпірних споруд, що впливають на природний стік поверхневих і стан підземних вод, допускається лише з дозволу місцевих рад за погодженням з обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Враховуючи, що річка Сула протікає не лише по території Полтавської області, а й Черкаської області, зокрема, території Мохнацької та Малобурімської територіальних громад Чернобаївського району, колегія суддів вважає, що затвердження Регіональної програми в частині розділу ІІІ.1.1 - будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка, мало відбуватися лише за згоди органів місцевого самоврядування, які повноважні вирішувати питання раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів на відповідній території - Мохнацької та Малобурімської сільських рад.

Однак, такого дозволу відповідачем отримано не було.

Доводи відповідача про те, що частиною 2 статті 82 ВК України не регламентовано, яка саме місцева рада (сільська, селищна, районна, обласна) повинна надавати дозвіл на створення на річках та у їх басейнах штучних водойм та водопідпірних споруд, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки з комплексного аналізу вищенаведених положень ст.ст.8-1, 10, 81 ВК України та ст.10, п.38 ч.1 ст.26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні вбачається, що законом розмежовано повноваження органів місцевого самоврядування різного рівня, і питання надання такого дозволу віднесено до компетенції сільських, селищних та міських рад.

Посилання відповідача на те, що обласні ради у розумінні ст.1, ч.2 ст.2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , преамбули Закону України Про статус депутатів місцевих рад , також є місцевими радами, не спростовує отримання вказаного дозволу від відповідних рад.

Так, відповідно до ст.1, ч.2 ст.10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

У свою чергу, за визначенням ст.1 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Разом з тим, с. Мохнач та с. Мала Бурімка розташовані поза межами Полтавської області (а саме, на території Чорнобаївського району Черкаської області), а відтак, Полтавська обласна рада не представляє і не може представляти спільні інтереси Малобурімської та Мохнацької територіальних громад.

Більше того, як вбачається з матеріалів справи, інтереси вказаних територіальних громад є протилежними інтересам відповідача.

Беручи до уваги наведене, колегія суддів вказує на порушення відповідачем норм Закону України Про місцеве самоврядування в Україні при прийнятті рішення від 23.05.2013 в оскаржуваній частині.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів вважає, що оскаржуване рішення Полтавської обласної ради від 23 травня 2013 року "Про затвердження регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року" в частині затвердження заходу, передбаченого додатком 3, ІІІ.1.1 Регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року - пункт "Будівництво водо-регулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка, з виготовлення ПКД", прийнято не на підставі та не у спосіб, що передбачені Законами України Про державні цільові програми , Про екологічну експертизу , Про місцеве самоврядування в Україні , без урахування всіх обставин, що мали значення для прийняття цього рішення, без дотримання вимог ч.2 ст.2 КАС України, тому є протиправним та підлягає скасуванню в оскаржуваній частині.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення Серявін та інші проти України ) та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Як зазначено в п.58 рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України , суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Відповідно до п. 4 ч.1 ст.317 КАС України порушення судом першої інстанції норм процесуального права є підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Враховуючи викладене вище, рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24.06.2019 по справі № 816/2006/18 підлягає скасуванню з прийняттям постанови про задоволення позову.

За приписами ч.1 ст.265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття (ч.1 ст.325 КАС України).

З огляду на наведені норми, колегія суддів вважає за необхідне зобов`язати відповідача опублікувати відповідачем резолютивну частину цієї постанови невідкладно після її прийняття.

Згідно з ч.6 ст.139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Матеріалами справи підтверджено, що при поданні позову позивачами сплачено судовий збір : Мохнацькою сільською радою згідно з квитанцією ГУ Ощадбанку по м. Києву та області № 47 від 05.06.2018 в сумі 1762,00 грн. (т.1, а.с.4), Малобурімською сільською радою згідно з квитанцією ГУ Ощадбанку по м. Києву та області № 48 від 05.06.2018 в сумі 1762,00 грн. (т.1, а.с.151).

При поданні апеляційної скарги Мохнацькою сільською радою сплачено судовий збір згідно з квитанцією про сплату № 69349 від 19.07.2019 в сумі 2643,00 грн. (т.4, а.с.134).

Враховуючи, що судом апеляційної інстанції скасовано рішення суду першої інстанції, та прийнято рішення про задоволення позовів, витрати зі сплати судового збору у зазначених вище розмірах підлягають стягненню на користь позивачів за рахунок бюджетних асигнувань відповідача по справі.

Керуючись ст.139, ч.4 ст.241, ст.ст.243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Мохнацької сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24.06.2019 року по справі № 816/2006/18 скасувати.

Прийняти постанову, якою позов Мохнацької сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області (19925, Черкаська область, Чорнобаївський район, с. Мохнач, вул. Гоголя, 33, код ЄДРПОУ 34056915), Малобурімської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області (19924, Черкаська область, Чорнобаївський район, с. Мала Бурімка, вул. Центральна, 13-а, код ЄДРПОУ 34056978) задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення ХVІ сесії VІ скликання Полтавської обласної ради (36000, м. Полтава, вул. Соборності, 45, код ЄДРПОУ 22530614) від 23 травня 2013 року "Про затвердження регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року" в частині затвердження заходу, передбаченого додатком 3, ІІІ.1.1 Регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року - пункт "Будівництво водорегулюючої споруди - шлюза-регулятора на р. Сула в районі с. Тарасівка, з виготовленням ПКД".

Зобов`язати Полтавську обласну раду (36000, м. Полтава, вул. Соборності, 45, код ЄДРПОУ 22530614) невідкладно опублікувати резолютивну частині цієї постанови у виданні, в якому було офіційно оприлюднено рішення ХVІ сесії VІ скликання Полтавської обласної ради від 23 травня 2013 року "Про затвердження регіональної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро в Полтавській області на період до 2021 року".

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Полтавської обласної ради (36000, м. Полтава, вул. Соборності, 45, код ЄДРПОУ 22530614) на користь Мохнацької сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області (19925, Черкаська область, Чорнобаївський район, с. Мохнач, вул. Гоголя, 33, код ЄДРПОУ 34056915) витрати зі сплати судового збору за подання позову в розмірі 1762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві) грн. 00 коп. та за подання апеляційної скарги в розмірі 2643 (дві тисячі шістсот сорок три) грн. 00 коп.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Полтавської обласної ради (36000, м. Полтава, вул. Соборності, 45, код ЄДРПОУ 22530614) на користь Малобурімської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області (19924, Черкаська область, Чорнобаївський район, с. Мала Бурімка, вул. Центральна, 13-а, код ЄДРПОУ 34056978) витрати зі сплати судового збору в розмірі 1762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві) грн. 00 коп.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Т.С. Перцова Судді (підпис) (підпис) І.С. Чалий С.П. Жигилій Повний текст постанови складено 10.12.2019 року