Постанова

від 10.12.2019 по справі 826/13664/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/13664/18 Головуючий суддя першої інстанції: Огурцов О.П., судді: Арсірій Р.О., Кузьменко В.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Бєлової Л.В. та Беспалова О.О.,

при секретарі - Кузик О.С.,

за участю:

представника позивача: - Крохмальової Я.Е.,

представника відповідача: - Пуленця А.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської спілки Всеукраїнська аграрна рада на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом Громадської спілки Всеукраїнська аграрна рада до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування постанов, -

В С Т А Н О В И Л А :

У серпні 2018 року позивач - Громадська спілка Всеукраїнська аграрна рада звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування постанов, в якому просив:

- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 року № 107 Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва ;

- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 року № 106 Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств ;

- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 року № 86 Про внесення змін до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткової компенсації вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва .

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.

05 грудня 2019 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 44338, Кабінетом Міністрів України подано відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого, усі оскаржувані позивачем постанови відповідають актам вищої юридичної сили та прийняті у чіткій відповідності до норм чинного законодавства, що вірно встановлено судом першої інстанції, у зв`язку з чим відповідач просив у задоволені апеляційної скарги відмовити, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що постанови Кабінету Міністрів України № 86, 106, 107 від 07.02.2018 року були прийняті відповідачем в межах наданих йому повноважень та відповідно до положень Бюджетного кодексу України, інших норм чинного законодавства.

Колегія суддів вважає вказаний висновок суду першої інстанції необґрунтованим, з огляду на наступне.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, 07.02.2018 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанови:

- № 86 Про внесення змін до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткової компенсації вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва , якою внесено зміни до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткової компенсації вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.03.2017 року №130 (Офіційний вісник України, 2017 р., N 24, ст. 671, N 61, ст. 1865, N 92, ст. 2784).

- № 106 Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств , якою відповідно до частини сьомої статті 20 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств;

- № 107 Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки тваринництва, зберігання та переробки сільськогосподарської продукції, аквакультури (рибництва) якою відповідно до частини сьомої статті 20 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки тваринництва, зберігання та переробки сільськогосподарської продукції, аквакультури (рибництва).

Громадська спілка Всеукраїнська Аграрна Рада наголошуючи, що до неї входять сільськогосподарські товаровиробники в аграрному секторі, які є безпосередніми суб`єктами правовідносин у яких будуть застосовані вказані постанови, вважаючи їх такими, що підлягають визнанню протиправними та нечинним звернулась з відповідним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, Законом України Про Кабінет Міністрів України (далі - Закон № 794), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18.07.2007 року № 950.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону України Про Кабінет Міністрів України № 794 (далі - Закону № 794) Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до частин першої, другої та четвертої статті 49 Закону України Про Кабінет Міністрів України Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і Законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та Законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Колегія суддів вважає обґрунтованими доводи відповідача та висновку суду першої інстанції щодо того, що в межах спірних правовідносин на оскаржувані постанови не розповсюджується дія Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV) з огляду на наступне.

Відповідно до преамбули Закону № 1160-IV цей Закон визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Відповідно до ст.. 1 вищевказаного Закону, регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Отже, на переконання колегії суддів, для визнання нормативно-правового акта або іншого офіційного письмового документа регуляторним актом, необхідна сукупна наявність таких ознак:

- спрямування документу на регулювання господарських відносин та/або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- встановлення, зміна чи скасування норми права;

- застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

При цьому, зважаючи на визначення регуляторного акта, встановлене Законом № 1160 - IV, під невизначеним колом осіб слід розуміти невизначене коло суб`єктів господарювання.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на положення ч.1 ст. 4 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої, на нормативно - правові акти та рішення, прийняті на підставі та на виконання вимог цього Кодексу, не поширюється дія законодавства щодо здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Таким чином, дія Закону України № 1160-IV від 11.09.2003 року на зазначені вище постанови Кабінету Міністрів України не поширюється.

Вказане вище, підтверджується Листами Державної регуляторної служби України від 26.01.2018 року № 821/0/20-18, від 12.02.2018 року № 1424/0/20-18, від 12.02.2018 року №1423/0/20-18, копії яких наявні в матеріалах.

Разом з тим, відповідно до абзацу 1 пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (зі змінами), проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).

Опрацювання проектів актів Кабінету Міністрів України у Секретаріаті Кабінету Міністрів України та розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано відповідно главами 26, 27 Регламенту Кабінету Міністрів України.

Врегулювання розбіжностей у позиціях органів виконавчої влади, координація їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечення узгодження з усіма заінтересованими органами та доопрацювання проектів актів здійснюється Урядовим комітетом відповідно до пункту 2 частини другої § 28-1 розділу 3-1 Регламенту Кабінету Міністрів України.

Наслідки невідповідності проекту акта законодавству передбачено у § 27 Регламенту Кабінету Міністрів України, відповідно до якого, у разі, коли за висновком Міністерства юстиції України проект акта Кабінету Міністрів України не відповідає Конституції та законам України, актам Президента України, рішення щодо такого проекту акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів України.

Розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано § 55-1 глави 7 Регламенту Кабінету Міністрів України. Відповідно до якого, акт Кабінету Міністрів України приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що проекти постанов № 107 Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва та № 106 Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств були прийняті із порушеннями вищевказаного порядку, з огляду на наступне.

Так, відповідно до матеріалів справи, проекти вищевказаних постанов не було в установленому порядку погоджені з Міністерством економічного розвитку і торгівлі України.

У довідках вказується, що проект постанови вважається таким, що погоджений Мінекономрозвитку без зауважень з посиланням на параграф 39 Регламенту, відповідно до положень якого, у разі, коли заінтересований орган, в установлений відповідно до параграфу 38 строк не висловив свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, проект вважається погодженим без зауважень.

У той же час, Міністерство аграрної політики та продовольства України тільки 06.02.2018 року, тобто за один день до засідання Уряду, на якому було прийнято оскаржувані постанови, звернулось з листами до Міністерства економічного розвитку та торгівлі України щодо погодження проектів постанов Кабінету Міністрів України.

Мінекономрозвитку з урахуванням компетенції подало зауваження:

- щодо проекту постанови Кабінету Міністрів України Про затвердження Порядку використання коштів, для надання підтримки фермерських господарств - лист від 28.02.2018 року вих. №3801-05/8706-03 - проект постанови потребує доопрацювання;

- щодо проекту постанови Кабінету Міністрів України Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва - лист від 28.02.2018 року №3801-05/8705-03 - проект постанови потребує доопрацювання.

Крім того, згідно з частиною першою параграфу 44 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань) розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, висновком про проведення антидискримінаційної експертизи, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями) та довідкою, зазначеною у пункті 3 §36 цього Регламенту.

Проект акта Кабінету Міністрів, який розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи, обов`язково погоджується керівником юридичної служби відповідного органу.

За результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін`юст оформляє висновок за встановленою ним формою, невід`ємною частиною якого є висновок за результатами експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. У висновку Мін`юсту обов`язково зазначаються правові підстави прийняття акта з посиланням на норми законодавчих актів, згідно з якими предмет правового регулювання проекту акта належить до повноважень Кабінету Міністрів.

За результатами правової експертизи проектів оскаржуваних постанов Міністерством юстиції України складено висновки:

- від 16.02.2018 року, відповідно до якого проект оскаржуваної постанови ( Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання підтримки розвитку фермерських підприємств ) не відповідає вимогам нормопроектувальної техніки та проект постанови не погоджено з Мінекономрозвитку;

- від 16.02.2018 року, відповідно до якого проект оскаржуваної постанови ( Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання підтримки галузі тваринництва ) не відповідає вимогам нормопроектувальної техніки та проект постанови не погоджено з Мінекономрозвитку.

Відповідно до Довідок, проекти постанов № 106 та 107 погоджено із зауваженнями щодо невідповідності вимогам нормопроектувальної техніки, які враховано, надавалися протоколи узгодження пропозицій.

Таким чином, на переконання колегія суддів, Кабінетом Міністрів України при прийнятті постанов № 106 та 107 не дотримано вимоги параграфів 33, 37, 38 Регламенту Кабінету Міністрів України щодо обов`язкового погодження проектів таких актів з Міністерством економічного розвитку та торгівлі України та врахування зауважень поданих Мінекономрозвитку щодо проектів нормативно-правових актів.

Крім того, відповідно до положень параграфу 49 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів разом з додатками до нього, підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту, візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує, та вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом.

До проекту акта Кабінету Міністрів додаються пояснювальна записка; довідка про погодження проекту акта; протокол узгодження позицій; висновок Мін`юсту; довідка, зазначена у пункті 3 параграфу 35 цього Регламенту; порівняльна таблиця (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів); проект акта та матеріали до нього в електронній формі (у разі внесення проекту акта у формі електронної копії оригіналу паперового документа) (параграф 50 Регламенту).

Параграфом 55-1 Регламенту розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом.

У той же час, представником Кабінету Міністрів до матеріалів справи долучено:

щодо проекту постанови Кабінету Міністрів України Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерського господарства (постанова Кабінету Міністрів України №106 від 07.02.2018 року):

- пояснювальну записку від 21.02.2018 року:

- довідку про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 року:

- висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту постанови від 16.02.2018 року:

- порівняльну таблицю щодо проекту постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 року;

- довідку щодо відповідності зобов`язання України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу від 21.02.2018 року.

щодо проекту постанови Кабінету Міністрів України Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва (постанова Кабінету Міністрів України №107 від 07.02.2018 року):

- пояснювальну записку (без дати);

- довідку про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 року:

- висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту постанови від 16.02.2018 року;

- порівняльну таблицю щодо проекту постанови Кабінету Міністрів України від лютого 2018 року;

- довідку щодо відповідності зобов`язання України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (без дати).

Як вбачається з оскаржуваних постанов Кабінету Міністрів України, останні було прийняті 07.02.2018 року. Водночас, матеріали на підставі, яких було прийнято оскаржувані постанови датовані 16 та 21 лютого 2018 року, що свідчить про те, що оскаржувані постанови були прийняті Кабінетом Міністрів України без документів, які є обов`язковими для прийняття Кабінетом Міністрів України нормативно-правових актів. Крім того, оскаржувані постанови були прийняті без попереднього розгляду на урядовому комітеті, а також без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України та протоколу засідання урядового комітету.

Таким чином, Кабінет Міністрів України в порушення параграфів 49, 50, 55-1 Регламенту прийняв нормативно-правові акти без обов`язкових для їх прийняття документів, які обґрунтовують необхідність прийняття акта, тез результатів правової експертизи, без узгодження з заінтересованими органами та без урахування їх зауважень, що, на переконання колегії суддів є безумовною підставою для визнання постанов № 106 та 107 нечинними.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що постанова Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 року № 86 Про внесення змін до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткової компенсації вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва була прийнята із додержанням процедури, передбаченої нормами чинного законодавства, позивачем не обґрунтовано протиправність останньої та підстав для її скасування, у зв`язку з чим у задоволенні даної позовної вимоги слід відмовити.

Частино 1 ст. 139 КАС України передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Частиною 3 вищевказаної статті передбачено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Громадської спілки Всеукраїнська аграрна рада - задовольнити частково, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2019 року - скасувати та прийняти нову постанову про часткове задоволення позову.

Керуючись ст..ст. 241, 242, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Громадської спілки Всеукраїнська аграрна рада - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2019 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Громадської спілки Всеукраїнська аграрна рада задовольнити частково.

Визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 року № 107 Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва .

Визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 року № 106 Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств .

Стягнути на користь Громадської спілки Всеукраїнська аграрна рада (20300, Черкаська обл.., м. Умань, вул.. І.Гонти 3, код ЄДРПОУ: 39199887) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул.. Грушевського 12/2) суму сплаченого судового збору у розмірі 8810 грн. (вісім тисяч вісімсот десять гривень).

У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.Є. Пилипенко

Суддя: Л.В.Бєлова

О.О.Беспалов

Повний текст рішення виготовлено 10 грудня 2019 року.