Постанова

від 11.02.2020 по справі 640/9524/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/9524/19                                                                     Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ   11 лютого 2020 року                                                                                            м. Київ            Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді                              Файдюка В.В. суддів:                                                  Мєзєнцева Є.І.                                                             Собківа Я.М. При секретарі:                               Марчук О.О.            розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська  адміністрація) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства "Автоводсервіс" до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська  адміністрація), треті особи: Міністерство культури України, Державна архітектурно-будівельної інспекція України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії, - В С Т А Н О В И В : Приватного акціонерного товариства "Автоводсервіс" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська  адміністрація), треті особи: Міністерство культури України, Державна архітектурно-будівельної інспекція України, в якому просило суд: - визнати протиправними та скасувати абз.1 п.5 Містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва №6646/0/7-1-19 від 20 березня 2019 року, де зазначено: «ділянка проектування знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва, в зоні регулювання забудови ІІІ категорії, згідно з рішенням виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10 жовтня 1988 року №976, 16 липня 1979 року №920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року №979, рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804»; - визнати протиправними та скасувати абз.3 п.5 Містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва №6646/0/7-1-19 від 20 березня 2019 року, де зазначено: «отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)»; - визнати протиправними та скасувати абз.4 п.5 Містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва №6646/0/7-1-19 від 20 березня 2019 року, де зазначено: «дозвіл на виконання робіт отримати згідно законодавства в разі необхідності (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)». Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач вважає протиправними Містобудівні умови та обмежень для проектування об'єкта будівництва №6646/0/7-1-19 від 20 березня 2019 року в оскаржуваній частині у зв'язку з тим, що земельна ділянка проектування не знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва, а відтак, вимога про необхідність отримання позивачем дозволу на виконання робіт у випадку необхідності відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» є протиправною; рішення Київської міської ради від 28 березня 2003 року №370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проектування його приміської зони на період до 2020 року» не може вважатись належним документом із затвердження меж історичного ареалу міста Києва, з урахуванням того, що Генеральний план м. Києва є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, яка затверджується Київською міською радою, та, відповідно, не є науково-проектною документацією, у розумінні приписів п.12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2019 року позов задоволено повністю. Приймаючи вказане рішення, суд виходив з того, що відповідач не надав суду жодних пояснень та доказів на підтвердження правомірності висновку щодо обов'язку позивача отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку згідно Закону України «Про охорону культурної спадщини». В той же час, межі історичних ареалів потребують одночасного погодження відповідним органом місцевого самоврядування та затвердження Міністерством культури України, що, враховуючи наявні у матеріалах справи докази, у межах спірних правовідносин зроблено не було. Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити в повному обсязі. За переконанням апелянта позивачем не погоджено у встановленому порядку науково-проектну документацію та не отримано належні дозволи на виконання робіт у міністерстві. Оскільки сторони до суду не з'явилися, справу розглянуто у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 статті 229 КАС України. Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга відповідача не підлягає задоволенню з наступних підстав. Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, відповідачем затверджено ПрАТ «Автоводсервіс» Містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва «Реконструкція виробничого комплексу з будівництвом житлового комплексу з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями соціально-культурного, соціально-побутового призначення, паркінгом, об'єктами інженерної інфраструктури та дошкільним навчальним закладом» за адресою Залізничне шосе, 45-а у Печерському районі, замовник - ПрАТ «Автоводсервіс» від 20 березня 2019 року №6646/0/7-1-19 (далі по тексту – Містобудівні умови). При цьому, відповідно до абз.1 п.5 Містобудівних умов, ділянка проектування знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва, в зоні регулювання забудови ІІІ категорії, згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10 жовтня 1988 року №976, 16 липня 1979 року №920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року №979, рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804; відповідно до абз.3 п.5 Містобудівних умов зазначено: «отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини»); відповідно до абз.4 п.5 Містобудівних умов зазначено: «дозвіл на виконання робіт отримати згідно законодавства в разі необхідності (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)». Позивач, вважаючи такі містобудівні умови відповідача протиправними, а свої права порушеними, тому звернувся до суду з даним адміністративним позовом. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам справи, апеляційний суд виходить з наступного. Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами. Згідно ч.3 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико- архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об'єкти культурної спадщини. Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878. Відповідно до п. 8 ч.1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією. Згідно ч.3 статті 29 цього Закону містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру. Відповідно до ч.5 статті 29 Закону містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об'єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об'єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об'єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об'єктів транспорту, зв'язку, інженерних комунікацій, відстані від об'єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним. Як вірно зазначено судом першої інстанції, з аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що містобудівні умови та обмеження містять в собі, зокрема, планувальні обмеження в частині визначених меж історичних ареалів. Так, оскаржуваними положеннями Містобудівних умов земельну ділянку за адресою: Залізничне шосе, 45-а у Печерському районі м. Києва віднесено до меж історичного ареалу м. Києва на підставі рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, у зв'язку з чим позивача зобов'язано отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку, а також отримати дозвіл на виконання робіт згідно законодавства у разі необхідності у порядку, передбаченому положеннями Закону України «Про охорону культурної спадщини». Статтею 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку. Відповідно до п.7 ч.2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі, належить надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини. Згідно ч.1 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. Частиною 3 статті 32 Закону визначено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини. Відповідно до ч.4 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини. Відповідно до п.1 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 затверджено (далі - Порядок №318) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Згідно п. 4, 5 Порядку №318 відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Відповідно до п.12 Порядку №318 визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878 затверджено Список історичних населених місць України, серед яких, зокрема, зазначено, місто Київ. Таким чином, межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою Мінкультури. Між тим, як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з інформації на офіційному веб-сайті Міністерства культури України (за посиланням http://mincult.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=244995501&cat_id=244993460), дія наказу Міністерства культури України від 21 жовтня 2011 року №912/0/16-11, яким визначено межі та режими використання історичних ареалів історичних населених місць, а саме: міста Києва, зупинена. Відтак, станом на момент виникнення спірних правовідносин межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, як того вимагають положення Закону України “Про охорону культурної спадщини”, з урахуванням приписів Порядку №318, належним чином не затверджені. Наведене  узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі №826/5755/17. Отже, викладені у абз.1,3,4 п.5 Містобудівних умов положення щодо знаходження ділянки проектування в межах історичного ареалу м. Києва, в зоні регулювання забудови ІІІ категорії та необхідності отримання висновку щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку, а також отримання дозволу на виконання робіт згідно законодавства у разі необхідності є такими, що не відповідають положенням законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, оскільки відсутні належним чином затверджені межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, відповідно до вимог приписів Закону України «Про охорону культурної спадщини», з урахуванням приписів Порядку №318. Крім того, суд звертає увагу, що визначення відповідачем у абз.4 п.5 Містобудівних умов словосполучення “у разі необхідності” додатково свідчить про відсутність чіткого визначення обов'язку у замовника будівництва на отримання дозволу на виконання відповідних робіт. Натомість, аналіз наведених законодавчих положень вказує на відсутність правової визначеності у питанні погодження містобудівних умов щодо будівництва у межах історичних ареалів міста Києва При цьому, як вірно зазначено в оскаржуваному рішенні, відповідачем, на якого покладено обов'язок доказування в адміністративному процесі, не надав жодних пояснень та доказів на підтвердження правомірності обов'язку позивача отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку згідно Закону України “Про охорону культурної спадщини. Щодо протиправності абз.1 п.5 Містобудівних умов, суд зазначає наступне. Рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, згідно з яким Генеральний план розвитку Києва є основним містобудівним документом, який визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території міста. При цьому, у графічній частині вказаного Генерального плану м. Києва на період до 2020 року визначено історико-архітектурний план міста (розділ 25) та історико-містобудівний опорний план міста (розділ 26). Виходячи саме з положень даного Генерального плану м. Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, відповідач визначив приналежність ділянки проектування до меж історичного ареалу міста Києва. Разом із тим, графічна частина Генерального плану м. Києва на період до 2020 року, зокрема, в частині визначення історико-архітектурного плану міста (розділ 25) та історико-містобудівного опорного плану міста (розділ 26), не містить у собі позначень адрес місця розташування відповідних земельних ділянок. Вказане унеможливлює встановити факт віднесення Генеральним планом м. Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, ділянки проектування (адреса розташування земельної ділянки: Залізничне шосе, 45-а у Печерському районі м. Києва) до меж історичного ареалу м. Києва. Інших доказів на спростування вказаного та на підтвердження висновків абзацу першого пункту 5 Містобудівних умов матеріали справи не містять. Крім того, згідно п.12 Порядку №318 межі історичних ареалів потребують одночасного погодження відповідним органом місцевого самоврядування та затвердження Міністерством культури України, що, з огляду на викладене вище та враховуючи наявні у матеріалах справи докази, у межах спірних правовідносин зроблено не було. Зазначені обставини відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, під час судового розгляду даної справи належними та допустимими доказами не спростовано. Враховуючи викладене, абз.1 п.5 5 Містобудівних умов, де зазначено: “ділянка проектування знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва, в зоні регулювання забудови ІІІ категорії, згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10 жовтня 1988 року №976, 16 липня 1979 року №920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року №979, рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804” є протиправним та підлягає скасуванню. Таким чином, з огляду на наведені норми законодавства та встановлені обставини справи суд дійшов висновку, що відповідачем не доведено правомірність оскаржуваних положень Містобудівних умов, тому адміністративний позов ПрАТ “Автоводсервіс” підлягає задоволенню. Відтак, доводи апеляційної скарги відповідача не спростовують висновків суду першої інстанції та не дають підстав вважати, що судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, та процесуального права. Враховуючи зазначене, правомірним є висновок суду першої інстанції про задоволення даного адміністративного позову. Отже при винесенні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331  КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська  адміністрація) – залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2019 року – залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України. Головуючий суддя:                                                                      В.В. Файдюк                                            Судді:                                                                       Є.І. Мєзєнцев                                                                                                                Я.М. Собків Повний текст рішення виготовлено 11 лютого 2020 року.