Постанова

від 26.02.2020 по справі 0640/4155/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №0640/4155/18

адміністративне провадження №К/9901/17599/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

за участю:

секретаря судового засідання: Приходько Н.І.

представника позивача - Войцещука В.П.

представників третьої особи - Кобилецького О.І., Кутакова П.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №0640/4155/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Перспектива-Коростишів" до Житомирської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору товариство з обмеженою відповідальністю "Стоун Про", Державна служба геології та надр України, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю Перспектива-Коростишів на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року (суд у складі колегії: головуючого судді - Охрімчук І.Г., суддів: Мацького Є.М. Капустинського М.М.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Перспектива-Коростишів" звернулось до суду з позовом до Житомирської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору товариство з обмеженою відповідальністю "Стоун Про", Державна служба геології та надр України, у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради №1189 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Держаної служби геології та надр України №12538/02/12-18 від 03.07.2018 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "СТОУН ПРО".

2. В обґрунтування позову товариство зазначило, що 11.09.2008 року Державною службою геології та надр України їм надано спеціальний дозвіл на користування надрами реєстраційний номер 3344 від 11.09.2008. 04.11.2011 дію вказаного спецдозволу було тимчасово припинено, а 27.04.2012 спецдозвіл анульовано. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду у справі №806/431/17 визнано незаконним і скасовано наказ №133 від 25.10.2011 року "Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами" в частині зупинення дії спеціального дозволу № 3344 від 11.09.2008 та визнано незаконним і скасовано наказ №137 від 09.04.2012 "Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами" в частині анулювання дії спеціального дозволу № 3344 від 11.09.2008.

Вважає, що дія дозволу автоматично продовжено на 1 рік 11 місяців та 7 днів. Згідно з ст. 4-1 ЗУ "Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності". Зазначає, що при підготовці до розгляду та виготовленні оскаржуваного рішення відповідачем не надано оцінки даній інформації.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2019 року позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Перспектива-Коростишів"(12512, Житомирська область, Коростишівський район, село Слобідка, вулиця Молодіжна,4, код юридичної особи в ЄДРПОУ 34570284) до Житомирської обласної ради (10014, місто Житомир, майдан С.П. Корольова,1, код юридичної особи в ЄДРПОУ 13576948), третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Товариства з обмеженою відповідальністю "СТОУН ПРО", Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішення - задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради №1189 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Держаної служби геології та надр України №12538/02/12-18 від 03.07.2018 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ СТОУН ПРО.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що згідно матеріалів справи позивачем було отримано спеціальний дозвіл на геологічне вивчення надр, в тому числі дослідно-промислову розробку родовища корисних копалин загальнодержавного значення ділянки Слобідська-1, вид корисної копалини -граніт, площа 8,20 га, тоді як ТОВ "СТОУН ПРО" надало до Державної служби геології та надр України пакет документів на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин родовища граніту Слобідське-1 площею 8,15 га у Коростишівському районі. Встановлено, що на території Житомирської області, Коростишівського району знаходиться лише одне родовище з назвою Слобідське -1, а корисною копалиною в обох випадках, і у випадку ТОВ "Перспектива-Коростишів" і у випадку ТОВ "СТОУН ПРО" є граніт, що не підпадає під врегульовані п.6 Порядку №615 відносини.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2019 року. Прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Перспектива-Коростишів" про визнання протиправним та скасування рішення Житомирської обласної ради від 26.07.2018 року №1189 відмовлено.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що оскаржуване рішення як акт індивідуальної дії не може порушувати прав ТОВ "Перспектива-Коростишів", оскільки позивач не є суб`єктом, щодо якого прийнято таке рішення. Скасування такого рішення в судовому порядку не призведе до відновлення прав та інтересів позивача, про які він просить.

Суд апеляційної інстанції також зазначив, що звернення до суду за захистом своїх права при відсутності ознак будь-якої заінтересованості у дійсному користуванні надрами свідчить про відсутність порушеного права.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Товариство з обмеженою відповідальністю "Перспектива-Коростишів" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. В обґрунтування касаційної скарги заявник зазначив, що Житомирською обласною радою отримано лист ТОВ "Перспектива-Коростишів" без номера від 16.07.2018 про те, що позивачу 11.09.2008 видано спецдозвіл №3344 на користування надрами на 5 років, площею 8,2 га, який в подальшому зупинено, а 27.04.2012 р. спецдозвіл анульовано. Також в листі позивач повідомив про постанову Житомирського окружного адміністративного суду і постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у справі №806/431/17, якими скасовано рішення про анулювання зазначеного вище дозволу, а тому такий підлягає автоматичному продовженню на строк його зупинення. У зв`язку із зазначеним просив відмовити Держгеонадрам у погодженні надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Стоун Про".

В подальшому, як зазначає касатор, 25.07.2018 Житомирська обласна рада отримала від позивача лист від 23.07.2018 №23-07-18 про те, що договір між позивачем та ТОВ "Стоун Про" на придбання геологічної інформації від 12.01.2018 р. №4 не укладався, а також між позивачем та ТОВ "Стоун Про" не укладалось жодних договорів на розпорядження та користування належною позивачу геологічною інформацією.

9. Ухвалою Верховного Суду від 01 липня 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю Перспектива-Коростишів на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року.

10. Відповідач та третя особа надали відзиви на касаційну скаргу, в якому просили залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. До Держаної служби геології та надр України надійшла заява ТОВ "СТОУН ПРО" №13242/02/12-18 від 26.06.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами Слобідського-1 родовища гранітів, яке розташоване в Коростишівському районі Житомирської області, строком дії на 20 років.

12. Листом №12538/02/12-18 від 13 липня 2018 року Державна служба геології та надр України направила до Житомирської обласної ради пакет документів для розгляду на сесії питання про надання погодження ТОВ "СТОУН ПРО" щодо отримання дозволу на користування надрами з метою видобування гранітів родовища Слобідське-1, який включав у себе: заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону; копію свідоцтва про державну реєстрацію; пояснювальну записку; копію протоколу №4371 від 04.05.2018 Державної комісії з корисних копалин; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр із зазначенням її площі; оглядова карта масштабу 1:200000; ситуаційний план масштабу 1:25000; план підрахунку запасів суміщений з контуром проектного кар`єра на топографічній основі масштабу 1:1000; геологічні розрізи по лініях І-І', ІІ-ІІ'; копія повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля (діяльність з видобування корисних копалин в межах ділянки граніту Слобідська-1 у Коростишівському районі Житомирської області); програма робіт із введення родовища в експлуатацію (а.с. 60-92).

13. Відповідно до рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради №1189 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Держаної служби геології та надр України №12538/02/12-18 від 03.07.2018 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "СТОУН ПРО" погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю "СТОУН ПРО" з метою видобування гранітів родовища Слобідське-1 площею 8,15 га, яке знаходиться у Коростишівському районі Житомирської області (т. 1 а.с. 16).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на наступне.

16. Стосовно дотримання відповідачем встановленого порядку прийняття спірного рішення №1189 від 26.07.2018 слід звернути увагу на таке.

Згідно з п. 9 Постанови КМУ №615 від 30.05.2011 року Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - Порядок №615) надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції та у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, погоджується з: Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення.

Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.

Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 45 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.

17. Пунктами 1, 3, 9 ч. 1 ст. 9-1 Кодексу України про надра встановлено, що до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення; погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; вирішення інших питань у сфері регулювання гірничих відносин, визначених законом.

18. Зазначена норма кореспондує із приписами пп. 22 ч.1 ст.43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), відповідно до якої виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.

Згідно з ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Частиною 3 ст.59 цього Закону передбачено, що рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

У відповідності до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР, порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Відповідно до частин 1, 4 статті 47 вказаного Закону №280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

19. Порядок підготовки і розгляду питань та прийняття рішень обласною радою визначено Регламентом ради.

Відповідно до Регламенту роботи обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням першої сесії VII скликання від 26 листопада 2015 року №17, (далі за текстом - Регламент Житомирської обласної ради) цим документом регулюються такі питання, як порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради, порядок роботи сесій та пленарних засідань ради, тощо, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією України і законами України.

20. Статтями 13, 15 Регламенту передбачено, що розпорядження голови ради про скликання сесії із зазначенням питань, які вносяться на розгляд ради, місця і часу проведення сесії оприлюднюються на офіційному веб-сайті обласної ради, в газеті "Житомирщина" та інших засобах масової інформації, а також направляються індивідуально кожному депутату, в тому числі головам фракцій, не пізніш як за десять днів до її відкриття, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії, із зазначенням часу, місця проведення та рекомендованих питань для розгляду на сесії.

Пропозиції до проекту порядку денного сесії вносяться головою обласної ради, постійними комісіями, депутатськими фракціями, депутатами обласної ради, головою обласної державної адміністрації не пізніш, як за двадцять п`ять робочих днів до відкриття сесії.

21. Вказаним Регламентом чітко визначено (а саме - статтею 17), що пропозиції щодо внесення питання до порядку денного сесії подаються із завізованим проектом рішення, до якого може надаватись пояснювальна записка, яка містить юридичне обґрунтування прийняття даного питання, необхідні прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, графіки, тощо). Проект рішення подається в письмовій формі та на електронних носіях.

Цією ж статтею передбачено, що на кожному проекті рішення, який розміщується на офіційному веб-сайті обласної ради, зазначається інформація про розробника проекту рішення (назва установи, організації, підприємства, прізвище ім`я та по батькові відповідальної за розробку проекту рішення особи, її посада, контактний телефон) та дата розміщення проекту рішення на офіційному веб-сайті.

22. Питання щодо процедури обрання та роботи постійних комісій обласної ради врегульовано розділом ХІІІ Регламенту Житомирської обласної ради.

Зі змісту статті 107 Регламенту вбачається, що серед постійних комісій ради утворено та діє постійна комісія з питань екології, охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів. Функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначається Регламентом та Положенням про постійні комісії, що затверджуються радою.

Статтею 111 вказаного Регламенту передбачено, що постійні комісії за дорученням обласної ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного розвитку, обласного бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних господарського та соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями та співдоповідями.

23. Системний аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що перед винесенням окремих питань на розгляд сесії обласної ради (зокрема, щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами) ці питання попередньо розглядаються постійними комісіями Житомирської обласної ради за дорученням обласної ради або за власною ініціативою, які готують висновки та рекомендації за результатами їх розгляду.

Разом з тим, судами попередніх інстанцій залишено поза увагою вказані вище норми та не встановлено, чи розглядалося попередньо постійною комісією з питань екології, охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів Житомирської обласної ради, до повноважень якої входить саме розгляд питань щодо погодження спеціальних дозволів на надрокористування, питання про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ Стоун Про та чи приймалося з цього приводу будь-яке рішення.

Дослідження даної обставини напряму впливає на встановлення факту дотримання/недотримання відповідачем законодавчо визначеної процедури прийняття спірного рішення №1189 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Держаної служби геології та надр України №12538/02/12-18 від 03.07.2018 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "СТОУН ПРО".

24. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду також звертає увагу на те, що статтею 55 Регламенту Житомирської обласної ради визначено, що рішення обласної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення. Рішення ради можуть прийматися без обговорення на пленарному засіданні, якщо жоден з депутатів не наполягає на цьому.

Відповідно до ст. 56 Регламенту рішення ради приймається відкритим поіменним або таємним голосуванням у порядку, визначеному рішенням ради та цим Регламентом.

Нормами статті 59 Регламенту передбачено, що голосування здійснюється депутатами особисто за допомогою електронної системи в залі засідань обласної ради шляхом підняття руки, у разі прийняття радою відповідного рішення, або у визначеному для таємного голосування місці біля зали засідань.

25. Зі змісту судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій у даній справі не вдається можливим встановити дотримання відповідачем процедури голосування за спірне рішення №1189 від 26.07.2018 року.

Судами не надано правову оцінку протоколу засідання сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради від 26.07.2018, на якому затверджувалось спірне рішення щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ СТОУН ПРО .

Такий протокол не витребовувався та не досліджувався судами попередніх інстанцій, що, в свою чергу, свідчить про неповне з`ясування обставин у справі.

26. Частиною першою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій залишено поза увагою питання дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, порушення якої саме по собі може бути підставою для скасування оскаржуваного рішення, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду приходить до виноску про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інтсанції.

27. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

28. Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Перспектива-Коростишів" - задовольнити частково.

2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року по справі №0640/4155/18- скасувати.

3. Справу №0640/4155/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Перспектива-Коростишів" до Житомирської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору товариство з обмеженою відповідальністю "Стоун Про", Державна служба геології та надр України, про визнання протиправним та скасування рішення - направити на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій