Постанова

від 28.02.2020 по справі 580/2973/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/2973/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Кульчицький С.О. Суддя-доповідач Шурко О.І.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Шурка О.І.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

при секретарі Коцюбі Т.М.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Тіньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня Чигиринської районної ради Черкаської області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Тіньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня Чигиринської районної ради Черкаської області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, -

В С Т А Н О В И В:

Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області звернулось до суду з адміністративним позовом про застосування заходів реагування до Тіньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Чигиринської районної ради Черкаської області, розташованої за адресою: 20924, Черкаська область, Чигиринський район, с. Тіньки, вул. Тарасівська, 4, у вигляді повної заборони експлуатації об`єкту, використання будівлі та приміщень за цільовим призначенням, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2019 року позов задоволено. Застосовано заходи реагування до Тіньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Чигиринської районної ради Черкаської області у вигляді повної заборони експлуатації об`єкту, використання будівлі та приміщень за цільовим призначенням, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Тіньківською загальноосвітньою школою І-ІІІ ступеня Чигиринської районної ради Черкаської області подано апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та відмовити в задоволенні позову.

Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, в період з 02.08.2019 по 05.08.2019 головним інспектором Чигиринського РС УДСНС України у Черкаській області Беліцьким О.В. проведено позапланову перевірку Тіньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Чигиринської районної ради Черкаської області, результати якої оформлено актом № 111 від 05.08.2019, яким встановлені порушення Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 р. за № 252/26697 (далі - ППБУ), які створюють пряму та/або опосередковану загрозу життю та/або здоров`ю людей, а саме:

- не оброблено вогнезахисним розчином дерев`яні конструкції горищних приміщень (п. 2.5 розділу III НАПБ А.01.001-2014);

- не обладнано будівлі пристроєм захисту (блискавко захист) від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів (п. 1.21 розділу IV НАПБ А.01.001-2014);

- не обладнано приміщення установкою автоматичної пожежної сигналізації та системою управління евакуювання людей ( п. 1.2 розділу V НАПБ А.01.001-2014);

- не пройдено навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки керівником та відповідальною особою за протипожежний стан (п. 3 розділу IІ НАПБ А.01.001-2014);

- не обладнано водонапірну башту пристроєм для забору води пожежним автомобілем (підпункт 11 глави 2 розділу V НАПБ А.01.001- 2014);

- не забезпечено приміщення первинними засобами пожежогасіння згідно норм належності (п.3.6 розділу V НАПБ А.01.001-2014)

- не доукомплектовано пожежний щит протипожежним інвентарем згідно норм належності (пункт 3.11 розділу V НАПБ А.01.001-2014);

- не забезпечено приміщення знаками безпеки згідно з ГОСТ 12.4.026-76 (пункт 8 розділу IІ НАПБ А.01.001-2014);

- не виконано з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів та кабелів за допомогою паяння, зварювання, опресування або затискачами ( п. 1.6 розділу IV НАПБ А.01.001-2014);

- не проведено з працівниками підприємства протипожежні інструктажі під підпис в спеціальному журналі (п. 3 розділу IІ НАПБ А.01.001-2014);

- допускається експлуатація електророзеток та вимикачів на горючій основі без підкладанням під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити не менше 0.01 м. (п.1.17 розділу IV НАПБ А.01.001-2014);

- допускається влаштування тимчасових дільниць електромережі (п. 1.8 розділу IV НАПБ А.01.001-2014);

- допускається користування пошкодженими розетками, відгалужувальними та з`єднувальними коробками, вимикачами та іншими електровиробами (п. 1.18 розділу IV НАПБ А.01.001-2014);

- не встановлено вказівні знаки місць розташування вогнегасників (п. 3.10 розділу V НАПБ А.01.001-2014);

- не розроблено для працівників охорони (сторожів) інструкцію, що визначає їхні обов`язки щодо контролю за дотриманням протипожежного режиму та порядок дій у разі виявлення пожежі спрацювання СПЗ, а також визначає кого з посадових осіб викликати в нічний час у випадку виникнення пожежі (п. 10 розділу IІ НАПБ А.01.001-2014).

Зауваження або заперечення до проведеного позапланового заходу та складеного акта перевірки з боку суб`єкта господарювання не надходили.

За наведених обставин Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області звернулось до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що відповідачем не надано до суду доказів повного усунення порушень, виявлених за результатами проведеної позапланової перевірки щодо додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Тіньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Чигиринської районної ради Черкаської області, що стосуються функціонування системи протипожежного захисту та становить загрозу для життя і здоров`я людей.

Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до абзацу другого та 3 статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності (частина 1 статті 3 Закону України №877-V).

Згідно з частиною 1 статті 4 цього Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Відповідно до частини 7 статті 7 Закону України №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Статтею 2 Закону України Про пожежну безпеку встановлено, що забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором.

У свою чергу, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України).

Приписами пунктів 2 та 3 частини 1 статті 50 КЦЗ України визначено, що джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації та суб`єкти господарювання з критичним станом виробничих фондів та порушенням умов експлуатації.

Названим Кодексом визначено, що саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.

Відповідно до частини 3 статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Частинами 1 та 2 статті 64 КЦЗ України визначено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини 1 статті 67 КЦЗ України).

Відповідно до частини 2 статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 70 КЦЗ України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

З аналізу наведених норм колегія суддів приходить до висновку, що встановлення факту порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, та у подальшому може призвести до тяжких наслідків у цій сфері, є достатньою підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації приміщень та будівель. У свою чергу, адміністративний суд, у разі наявності обґрунтованих підстав вважати, що виявлені органом державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей і не були усунуті суб`єктом господарювання, має ухвалити рішення про вжиття відповідних заходів реагування, в тому числі шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) будівель.

Пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (пункт 33 частини 1 статті 1 КЦЗ України).

Згідно з пунктом 24 вище зазначеної правової норми надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Таким чином, настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі або надзвичайної ситуації з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню та вплив небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур) створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом МВС України № 1417 від 30 грудня 2014 року, є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4 розділу І вказаних Правил).

Отже, у випадку наявності підстав для застосування одного з таких заходів реагування як повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, орган контролю звертається до суду із адміністративним позовом.

Поряд з тим, суд не наділений повноваженнями органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які в свою чергу є дискреційними, а тому не може надавати оцінку якості виконаних та усунутих порушень відповідачем.

Станом на час розгляду справи виявлені контролюючим органом порушення у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Тіньківської ЗОШ повністю не усунені.

Надані відповідачем разом за апеляційною скаргою документи на підтвердження усунення порушень, зафіксованих в акті перевірки № 111 від 05.08.2019, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки належним доказом усунення порушення є акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки.

У свою чергу, колегія суддів зазначає, що захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

Крім того, застосований до апелянта захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення останнім виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на об`єкті, де під час навчання може перебувати значна кількість дітей (180 учнів), про що вказано самим апелянтом.

Відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених ГУ ДСНС у Черкаській області, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливості звернутись до позивача із повідомленням про усунення усіх встановлених судом порушень, яке, в силу положень частини 5 статті 4 Закону України №877-V є підставою для відновлення експлуатації об`єкта.

Крім того, такий захід реагування, як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Вищевказана правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2019 року по справі № 810/2400/18.

Відтак, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення адміністративного позову, а посилання відповідача під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції на те, що ним частково усунуто виявлені порушення не свідчить про минування загрози життю та здоров`ю людей та, як наслідок, не свідчить про відсутність підстав для застосування відповідних заходів реагування.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що з огляду на усталену практику Європейського суду з прав людини (рішення у справах Пономарьов проти України , Рябих проти Росії , Нєлюбін проти Росії ), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків не спростовують та не свідчать про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 195, 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Тіньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня Чигиринської районної ради Черкаської області - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: Шурко О.І.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.