Постанова

від 27.02.2020 по справі 280/5377/18

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

27 лютого 2020 року м. Дніпросправа № 280/5377/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Бишевської Н.А. (доповідач),

суддів: Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро

апеляційну скаргу Купріянівської сільської ради

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року

у справі №280/5377/18

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області

до Купріянівської сільської ради

про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації,-

ВСТАНОВИВ:

17 грудня 2018 р. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області звернулось до суду з адміністративним позовом до Купріянівської сільської ради в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі будинку культури Кіпріянівської сільської ради розташованого за адресою: Запорізька область, Вільнянський район, село Купріянівка, провулок Парковий, 1, шляхом зобов`язання Купріянівської сільської ради повністю зупинити експлуатацію будівлі будинку культури за вказаною адресою, окрім робіт пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень, що повинно бути встановлено на підставі перевірки Головним управлінням ДСНС України у Запорізькій області.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що об`єкт належний відповідачу - будівля, приміщення та територія будинку культури Купріянівської сільської ради експлуатується з порушенням норм пожежної та техногенної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 р. у справі № 280/5377/18 адміністративний позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Купріянівської сільської ради про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації - задоволено.

Судом встановлено що за результатами проведеної перевірки позивачем встановлено, що будівля та прилегла територія будинку культури, що належать відповідачу експлуатуються з численними порушеннями норм пожежної та техногенної безпеки, що створює загрозу для життя та здоров`я людей. На підставі акту перевірки позивачем складено припис про усунення виявлених порушень. Висновки акту перевірки та виявлені порушення обумовили звернення позивача до суду. Судом досліджено надані сторонами докази та встановлено, що численні недоліки мають триваючий характер невиконання, що свідчить про нехтування вимог закону щодо дотримання пожежної та техногенної безпеки та обґрунтованість вимог позовної заяви про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації об`єкту, що створює загрозу життю та здоров`ю людей.

Наведене обумовило прийняття рішення про задоволення позовних вимог.

Не погодившись з рішенням суду, Купріянівською сільською радою подано апеляційну скаргу, згідно якої особа, яка подає апеляційну скаргу просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 р. у справі № 280/5377/18, як таке що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права. Вважає, що суд не врахував, що позивач звернувся до суду не дочекавшись виконання відповідачем вимог припису.

В додаткових письмових поясненнях , наданих до суду апеляційної інстанції, відповідач надав письмові деталізовані пояснення по суті порушень, зазначених в приписі, окрему думку головного спеціаліста з питань цивільного захисту райдержадміністрації щодо неоднозначного відношення в частині виявлених порушень, довідки про видатки Купріянівської сільської ради на фінансування сільського будинку культури, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, відповідно до якого єдиний по твердженню учасників судового процесу будинок культури на території Купріянівської сільської ради зареєстровано за адресою АДРЕСА_1 -а . Сільський голова просив задовольнити апеляційну скаргу та зазначав про неоднозначність вимог позивача, викладених в акті перевірки, відсутність фінансування на усунення, виявлених актом перевірки та приписом недоліків, а також акцентував увагу на помилковій адресі будинку культури, зазначеній позивачем в усіх складених ним документах, включаючи і адміністративний позов.

Представники позивача наполягали на законності вимог, викладених у приписі, та наявності повноважень щодо ініціювання зупинення експлуатації об`єктів, технічний стан яких не передбачає такої експлуатації.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників сторін, оцінивши правові позиції та долучені до справи пояснення, колегія суддів дійшла висновку про можливість задоволення апеляційної скарги, з огляду на таке:

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, Вільнянським районним сектором Головного управління ДСНС України у Запорізькій області в період з 26 листопада по 27 листопада 2018 року проведено позапланову перевірку об`єктів підвідомчих Купріянівській сільській раді, за наслідками якої складено акт № 56 від 27 листопада 2018 року.

В ході перевірки позивачем встановлено, що об`єкт Купріянівської сільської ради - будівля, приміщення та територія будинку культури Купріянівської сільської ради за адресою: Запорізька область, Вільнянський район, с. Купріянівка, пров. Парковий, 1 експлуатується з порушенням норм пожежної та техногенної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

- посадові особи не пройшли навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2013 року № 444 "Про затвердження Порядку здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях".

- система пожежної сигналізації знаходиться в неробочому стані.

-приміщення будинку культури не повністю забезпечені первинними засобами пожежогасіння;

- не виконано електромережу в будинку культури відповідно до вимог ПУЕ, Правил технічної експлуатації електроустановок споживачі, Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів;

- в усіх підконтрольних об`єктах не проведено замір опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання;

- не обладнано світильники з лампами розжарювання в сільській раді та будинку-культури захисним суцільним склом (ковпаками);

- в будинку культури не закритті електричні з`єднувальні коробки кришками з негорючих або важко горючих матеріалів;

- приміщення електрощитової в будинку культури захаращене горючими предметами та матеріалами;

- в будинку культури допускається прокладання електричного проводу на горючій підлозі сцени;

- не проведено внутрішнє протипожежне водопостачання у будинку культури у справний стан;

- дерев`яні елементи горищних покриттів ФАП не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;

- не встановлений протипожежний режим на об`єкті;

- не заведений журнал обліку вогнегасників, введених в експлуатацію на об`єкті;

- для зазначення місцезнаходження первинних засобів пожежогасіння не встановлені вказівні знаки згідна з ДСТУ ISO 6309:2007 "Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір", ГОСТ 12А.026-76 "ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности"; Знаки розмістити № видимих На .висоті 2 -2,5 м від рівна підлоги, як усередині, так і поза приміщеннями (за потреби).

- не проведено навчання керівного складу територіальних курсах цивільної оборони;

- не приведено у відповідність до встановлених вимог забезпечення працюючого персоналу засобами радіаційного та хімічного захисту;

- не визначено та не затверджено номенклатуру обсяги матеріального резерву для запобігання ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

На підставі акту № 56 від 27 листопада 2018 року, контролюючим органом складено припис №53, в якому вимагається вжиття заходів, щодо усунення порушень виявлених перевіркою.

На підставі виявлених порушень Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області звернулося до суду з позовною заявою про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі будинку культури Кіпріянівської сільської ради розташованого за адресою: Запорізька область, Вільнянський район, село Купріянівка, провулок Парковий, 1.

Даючи правову оцінку правильності вирішення судом першої інстанції даного публічно-правового спору, суд апеляційної інстанції виходить із таких міркувань.

Приписами статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

У частині 1 статті 27 Конституції України передбачено обов`язок держави захищати життя людини.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон № 877-V).

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту врегульовано Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ).

Приписами підпункту 12 частини 1 статті 67 КЦЗ до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, віднесено звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частиною 1 статті 68 КЦЗ передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

Згідно із частиною 2 статті 68 КЦЗ у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Як передбачено приписами статті 70 КЦЗ підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Відповідно до частини 5 статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Відповідно до частини 7 статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Судом першої інстанції встановлено наявність у діяльності Купріянівської сільської ради порушень Правил пожежної безпеки в Україні, КЦЗ, Правил техногенної безпеки у сфері цивільного захисту на підприємствах, в організаціях, установах та на небезпечних територіях та низки інших нормативних актів, зафіксованих у актах перевірки акті перевірки № 56 від 27 листопада 2018 року.

Суд апеляційної інстанції погоджується із думкою суду першої інстанції про те, що без усунення виявлених ГУ ДСНС порушень законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки продовження експлуатації будівлі будинку культури Купріянівської сільської ради становить можливу загрозу для життя і здоров`я працівників та інших людей, що можуть там перебувати.

В той же час, надаючи оцінку встановленим позивачем порушенням не можна не погодитись з доводами апеляційної скарги, що ряд порушень, що зазначені актом та приписом носять формальний характер і виконання недоліків, зазначених в приписі залежить не тільки від відповідача, а є наслідком консолідованих дій з залученням коштів, які у Купріянівської сільської ради , за твердженням відповідача, відсутні.

Судова колегія, з урахуванням приписів Закону України № 877, вимог Кодексу адміністративного судочинства України, зауважує, що приймаючи рішення про повне чи часткове зупинення експлуатації будь-якого об`єкта, до якого на думку Державної служби України з надзвичайних ситуацій такі заходи можуть бути застосовані, суд повинен з`ясовувати чи можуть виявлені позивачем під час перевірки порушення мати наслідком застосування заходів державного нагляду (контролю) у спосіб, вибраний позивачем, а саме з урахуванням невиконання вимог, зазначених в приписі: зупинення та заборони експлуатації в даній справі будівлі відповідача .

Надаючи оцінку порушенням, визначеним позивачем в приписі від 27 листопада 2018 року в якому зазначено 18 пунктів обов`язкових до виконання порушень, та припису від 17.02.2020 року, складеного позивачем з урахуванням звернення сільського голови від 30.01.2020 року, суд зауважує, що припис № 13 від 17.02.2020 року містить 9 пунктів порушень, які необхідно усунути відповідачу. При цьому, суд зауважує, що частина порушень дійсно носить формальний характер, і в даному випадку слід погодитись з доводами апеляційної скарги та надавши оцінку порушенням, зазначеним позивачем в останньому приписі, зазначити, що порушення стосовно проходження посадовими особами навчання та перевірки знань з питань пожежної безпеки, особи яких не визначені і не встановлоені, або забезпечення приміщення будинку культури первинними засобами пожежогасіння згідно форм належності, без зазначення чіткої кількості цих засобів, при умові, що за позицією представників сторін вогнегасники у будинку культури в наявності є, не може мати наслідком зупинення експлуатації об`єкта.

Задовольняючи позовні вимоги, суд на вимогу Головного управління зупинив експлуатацію будинку культури, розташованого за адресою Запорізька область, Вільнянський район, село Купріянівка, провулок Парковий, 1, в той час, як відповідно до витягу з єдиного державного реєстру, адресою розташування будинку культури є Запорізька область, Вільнянський район, село Купріянівка, вул. Молодіжна, 1а.

Невірно вказана адреса, також зазначена в акті перевірки, спірному приписі щодо усунення виявлених порушень, що викликає ґрунтовні сумніви щодо того, яка саме будівля була предметом інспекційного відвідування, в якій будівлі виявлені вказані порушення, і експлуатацію якої будівлі слід зупинити.

На підставі дослідження встановлених по справі обставин, колегія суддів , з урахуванням припису позивача № 13 від 17.02.2020 р. вважає, що оскільки відповідачем вживаються відповідні заходи, спрямовані на дотримання пожежної безпеки, частково усунено порушення, виявлені під час перевірки, а не усунуті порушення не надають суду підстав для застосування такого надмірного заходу державного нагляду (контролю) у спосіб, вибраний позивачем, а саме: зупинення та заборони експлуатації будівель відповідача, вважає можливим задовольнити апеляційну скаргу.

Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що настання реальної загрози життю та здоров`ю людей необхідно пов`язувати з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.

При цьому, орган державного нагляду, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати наявність підстав для цього, тобто вказати та довести, що виявлені порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а також необхідність застосування конкретного заходу реагування залежно від характеру порушень та ступеню їх небезпеки, тому необхідно з`ясувати чи є захід реагування спів розмірним до мети його застосування і що таке втручання у права відповідача буде пропорційним і, таким чином, буде досягнуто справедливий баланс між інтересами відповідача та публічними інтересами.

Метою застосування цього заходу є відвернення ймовірного настання для прав та інтересів невизначеного кола осіб негативних наслідків виявлених порушень. Такі негативні наслідки полягають у завданні шкоди життю та здоров`ю людей, але їх настання є вірогідною подією.

Чинним законодавством з питань цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки будівель та споруд встановлена можливість застосування як органом державного нагляду, так і судом різних заходів реагування за одні й ті самі порушення, при цьому критерієм їх розмежування є створення такими порушеннями загрози життю та здоров`ю людей і саме наявність такої загрози надає можливість для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

Разом з тим, у спірних правовідносинах виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров`ю людей у процесі самої пожежі.

При цьому, оскільки ризик виникнення пожежі має вірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок виявлених порушень, то позивач вправі на підставі положень ст.ст.68, 69 Кодексу цивільного захисту України самостійно вжити заходи реагування шляхом видачі приписів, постанов і розпоряджень щодо усунення таких порушень.

Таким чином, позивачем не доведено, що виявлені порушення викликають необхідність застосування судом заходів реагування у вигляді зупинення та заборони експлуатації будинку культури.

Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність визначених Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , Кодексом цивільного захисту України підстав для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повної заборони експлуатації будинку культури, оскільки відповідачем вжито необхідні заходи, спрямовані на дотримання пожежної безпеки, частково усунено порушення, виявлені під час перевірки, а не усунуті порушення не надають суду підстав для застосування заходів державного нагляду (контролю) у спосіб, вибраний позивачем.

Також колегія суддів приймає до уваги доводи скаржника щодо порушення принципу пропорційності при застосуванні заходів реагування з виявленими порушеннями, оскільки застосування до відповідача максимально передбаченого законодавством заходу реагування, на думку колегії суддів, є не пропорційним тим недолікам, які залишилось виправити відповідачу та щодо яких вживаються заходи щодо усунення.

З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає, що доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження та спростовують висновки суду першої інстанції, що у відповідності до приписів ст. 317 КАС України є підставою для скасування рішення суду та прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 317, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Купріянівської сільської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 р. у справі № 280/5377/18 - задовольнити .

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 р. у справі № 280/5377/18 - скасувати, та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку в порядку та строки передбачені ст. ст. 328, 329 КАС України.

Головуючий - суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк

суддя Я.В. Семененко