Постанова

від 11.03.2020 по справі 640/8504/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 березня 2020 року

м.Київ

справа №640/8504/19

провадження №К/9901/29991/19, №К/9901/32223/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Желєзного І.В., Стародуба О.П.,

Секретар судового засідання - Босак О.І.

за участі представників учасників процесу:

від позивача: Сурник В.М.

від відповідача: Загородній В.С., Коренчук О.М.

від третьої особи: Бєліков В.О., Бусюкін І.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційними скаргами Акціонерного товариства "Укрпошта" і Міністерства інфраструктури України

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2019 (суддя Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2019 (головуючий суддя Собків Я.М., судді Ганечко О.М., Земляна Г.В.)

у справі №640/8504/19

за позовом Громадської організації "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення"

до Міністерства інфраструктури України

третя особа: Акціонерне товариство Укрпошта

про визнання протиправним та нечинним наказу, зобов`язання вчинити дії, установив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У травні 2019 року Громадська організація Громадський рух Сергія Коровченка Оновлення звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства інфраструктури України, третя особа: Акціонерне товариство Укрпошта (далі - АТ Укрпошта , в якій просила суд визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства Укрпошта на період до 2021 року з дня, наступного після його прийняття; зобов`язати Міністерство інфраструктури України вчинити дії, спрямовані на відновлення роботи стаціонарних відділень поштового зв`язку AT Укрпошта , замінених пересувними відділеннями поштового зв`язку, у населених пунктах з населенням менше 2000 людей.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржений наказ порушує принцип рівності споживачів поштових послуг, а також такий наказ було прийнято з порушенням порядку прийняття, обговорення та оприлюднення.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2019 у справі № 640/8504/19 позов задоволено частково, визнано протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства Укрпошта на період до 2021 року в частині затвердження запровадження мобільних відділень в селах з населенням менше 2000 жителів; зобов`язано Міністерство інфраструктури України вчинити дії щодо відновлення роботи стаціонарних відділень поштового зв`язку АТ Укрпошта , замінених пересувними відділеннями поштового зв`язку на виконання наказу від 14.12.2017 № 442 Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства Укрпошта . У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2019 у справі №640/8504/19 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2019 залишено без змін.

5. АТ Укрпошта і Міністерство інфраструктури України з вищевказаними судовими рішеннями не погодилися, тому звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами, в яких просять скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2019 у справі №640/8504/19 та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

6. Ухвалами Верховного Суду від 06.11.2019 та від 26.12.2019 відкрито касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами.

7. 11.12.2019 до Верховного Суду від АТ Укрпошта надійшли доповнення до касаційної скарги.

8. Позивач надав Верховному Суду відзив на касаційну скаргу третьої особи, а також письмові пояснення щодо доповнень до касаційної скарги АТ Укрпошта .

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства Укрпошта на період до 2021 року (далі - наказ №442), відповідно до ст. 6 Закону України Про управління об`єктами державної власності , пп. 36 п. 4 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 № 460, на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 № 1227 Про затвердження пріоритетного переліку суб`єктів господарювання державного сектору економіки, що підлягають реструктуризації, з діяльністю яких пов`язані найбільші фінансові ризики та з метою визначення основних напрямів подальшого розвитку публічного акціонерного товариства Укрпошта було затверджено стратегічний план розвитку публічного акціонерного товариства Укрпошта на період до 2021 року.

10. Розділом 7 Стратегічні цілі та задачі даного стратегічного плану було, серед іншого, затверджено стратегічний напрям 4 Досягнення операційної досконалості , яким передбачено оптимізацію функціонування мережі, розробку та впровадження оптимального способу функціонування сільського відділення, яке було сформульовано наступним чином - до кінця 2019 року всі сільські відділення в селах з населенням більше 2000 жителів будуть автоматизовані. В решті сіл - запроваджуватимуться мобільні відділення.

11. Вважаючи оскаржуваний наказ протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що внесення до оскаржуваного наказу положень, які є положеннями нормативно-правового та регуляторного акту, поширює на нього необхідність дотримання процедур, зокрема, процедури оприлюднення. При цьому, недотримання такої процедури є підставою для визнання нечинним акту.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНІ СКАРГИ

13. АТ Укрпошта у касаційній скарзі посилається на те, що суд першої інстанції неправильно застосував положення ст. 1 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності щодо визначення регуляторного акту та вимоги п. 1.4. Розділу І наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів щодо визначення нормативно-правового акту.

14. Третя особа наголошує, що наказ № 442 носить разовий характер та не має регулятивного впливу на необмежену кількість осіб, адже відповідно до цього наказу затверджено лише наміри здійснити ті чи інші дії, проте конкретних розпорядчих функцій наказ не містить. Тому, хибними є висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що наказом № 442 порушені права невизначеного кола осіб, оскільки матеріали справи свідчать про те, що права жодного користувача поштових послуг не порушені.

15. На думку АТ Укрпошта судом першої інстанції зроблено безпідставний висновок про те, що послуги поштового зв`язку може надавати виключно АТ Укрпошта , а також судами не було з`ясовано, що позов подано поза межами строку на звернення до адміністративного суду.

16. За посиланням третьої особи, висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності у АТ Укрпошта виключних прав на доставку пенсій та інших соціальних виплат не відповідають дійсності і є надуманими, оскільки доставка пенсій та інших соціальних виплат здійснюється АТ Укрпошта виключно на договірних засадах з місцевими органами Пенсійного фонду України, при цьому, вибір виконавця по доставці пенсій здійснюються органами, що здійснюють пенсійні та інші соціальні виплати, щороку на конкурсній основі, і стати переможцем тендеру на доставку пенсій має можливість кожен з 46 операторів поштового зв`язку. Крім того, виплату пенсій здійснюють і банківські установи, і кожен пенсіонер має можливість обрати спосіб отримання пенсій - через поштового оператора або через банківську установу.

17. АТ Укрпошта вважає, що суди попередніх інстанцій помилково не взяли до уваги, що господарська діяльність АТ Укрпошта регламентується Законом України Про поштовий зв`язок , Правилами надання послуг поштового зв`язку, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 № 270, актами Всесвітнього поштового союзу, іншими нормативно-правовими актами та здійснюється на підставі Статуту, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 14.12.2018 № 611, на принципах повної господарської самостійності та самоокупності, у зв`язку з чим АТ Укрпошта створює базову систему поштового зв`язку з урахуванням попиту на надані послуги та недопущення збитковості своєї господарської діяльності.

18. У доповненнях до касаційної скарги третя особа посилається на лист Державної регуляторної служби України, в якому зазначено, що наказ №442 не містить норм регуляторного характеру.

19. Міністерство інфраструктури України у касаційній скарзі зазначає про те, що, видаючи оспорюваний наказ № 442, АТ Укрпошта і Мінінфраструктури діяли у межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством, у тому числі у сфері управління об`єктами державної власності.

20. Відповідач вважає, що Наказ № 442 жодним чином не впливає на права та обов`язки Громадської організації Громадський рух Сергія Коровченка Оновлення як споживача послуг, у тому числі не тягне за собою будь-яких (у тому числі негативних) для позивача наслідків. Більше того, судами чітко не встановлено жодного положення оспорюваного Наказу № 442, яким би передбачалося зміна, припинення, виникнення прав та обов`язків позивача, як споживача послуг.

21. У касаційній скарзі відповідач вказує про те, що суд першої інстанції визнав протиправним та нечинним Наказ № 442 в частині затвердження запровадження мобільних відділень в селах з населенням менше 2000 жителів. Разом з тим, жодним пунктом оспорюваного наказу прийняття рішення про запровадження таких відділень не передбачено. Таким чином, суд першої інстанції визнав протиправним та нечинним наказ № 442 в неіснуючій частині, а судом апеляційної інстанції вказані порушення не усунуто. Також не враховано того, що наказ №442 є актом індивідуальної дії, що вичерпується фактом свого виконання.

22. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що наказ № 442 змінює загальні правила регулювання однотипних відносин - надання поштових послуг, а саме змінює правила надання таких послуг шляхом обмеження положень ч. ч. 1, 2 ст. 19 Закону України Про поштовий зв`язок , якими закріплюються рівні права користувачів послуг поштового зв`язку, а також право на одержання поштових відправлень на свою домашню адресу та з використанням абонементних скриньок.

23. Громадська організація Громадський рух Сергія Коровченка Оновлення вважає, що наказ № 442 і положення стратегічного напряму 4 Досягнення операційної досконалості містять всі ознаки нормативно-правового акту, встановлені в п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України. При цьому, посилання на підзаконний акт - наказ Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5 Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів є недоцільним.

24. У відзиві зазначено, що АТ Укрпошта в своїй касаційній скарзі помилково трактує оскаржувані судові рішення. Позивач вважає, що третя особа намагається ввести в оману суд касаційної інстанції, зазначаючи, що, нібито, суди попередніх інстанцій дійшли висновків, що поштові послуги має право надавати виключно АТ Укрпошта . Жодного подібного висновку ані рішення, ані постанова не містять.

25. Щодо виплати пенсій позивач зазначає, що згідно з ч. 6 ст. 15 Закону України Про поштовий зв`язок для задоволення державних потреб лише національний оператор на договірних засадах може здійснювати діяльність, пов`язану з виплатою та доставкою пенсій, грошової допомоги малозабезпеченим громадянам, надавати інші послуги відповідно до законодавства України. Саме тому всі публічні закупівлі щодо виплати і доставки пенсій проводяться в порядку переговорної процедури на підставі п. 2 ч. 2 ст. 35 Закону України Про публічні закупівлі (у зв`язку з відсутністю конкуренції (у тому числі з технічних причин) на відповідному ринку, внаслідок чого договір про закупівлю може бути укладено лише з одним постачальником, за відсутності при цьому альтернативи). І саме через це переможцем тендеру на доставку та виплату пенсій не може виграти кожен з 46 операторів поштового зв`язку, як неправильно зазначило АТ Укрпошта . А зважаючи на те, що в селах з населенням менше 2000 осіб відсутні банківські установи (в багатьох з них навіть немає електроенергії та доріг), дійсно, доставляти та виплачувати пенсії може лише АТ Укрпошта .

26. За посиланням позивача, твердження про збитковість підприємства нічим не підтверджені, що також вказує про відсутність підстав та мотивів для прийняття спірного наказу.

27. Щодо тверджень про пропущення строку звернення до суду, позивач вказує на те, що про існування наказу №442 відомо не було, оскільки була відсутня його публікація будь-де, а на запити позивача Мініфраструктури та АТ Укрпошта не могли дати чіткої та правдивої відповіді, на підставі чого запроваджено Пілотний проект.

28. Позивач вважає, що до кола осіб, інтереси яких можуть бути порушені ліквідацією поштових відділень, належать не тільки мешканці цих сіл, а й невизначене коло осіб, установ, організацій, в тому числі й позивач.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

30. Основними спірними правовими питаннями у цій справі є правова природа наказу Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства Укрпошта на період до 2021 року , зокрема чи є відповідний наказ нормативно-правовим актом, а також наявність у Громадської організації "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення" права на оскарження наказу відповідача №442.

31. Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

У теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом владних повноважень за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

У Рішенні Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 визначено, що ознаками нормативності правових актів є невизначеність дії у часі та неодноразовість їх застосування (п.6).

32. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування.

33. Верховний Суд зазначає, що Стратегічний план розвитку ПAT Укрпошта не є нормативно-правовим актом з огляду на таке.

ПАТ Укрпошта (як і АТ Укрпошта ) є товариством приватного права, єдиним засновником і єдиним акціонером товариства є держава в особі Міністерства інфраструктури України.

Товариство діє на принципах повної господарської самостійності та самоокупності, несе відповідальність за наслідки своєї господарської діяльності та виконання зобов`язань. Товариство самостійно визначає свою організаційну структуру, встановлює чисельність працівників і штатний розпис, формує облікову політику (п. 3.6 Статуту у редакції, чинній на момент прийняття стратегії).

Згідно з п. 12.7 Статуту третьої особи до компетенції Генерального директора належить розроблення стратегії товариства та впровадження стратегії товариства, затвердженої наглядовою радою.

З огляду на те, що станом на 14.12.2017 наглядова рада АТ Укрпошта не була сформована, Міністерство інфраструктури України відповідно до ст. 6 Закону України Про управління об`єктами державної власності затвердило своїм наказом №442 Стратегічний план розвитку ПAT Укрпошта на період до 2021 року.

34. Тобто, наказ №442 є рішенням Міністерства інфраструктури України як акціонера і єдиного засновника ПАТ Укрпошта , а не рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні чинного законодавства. Стратегічний план розвитку ПАТ Укрпошта не спрямований на реалізацію владних управлінських функцій, не є нормативно-правовим актом, як помилково вважали суди попередніх інстанцій, а стосується внутрішньої діяльності та організаційної структури товариства.

Положення Стратегічного плану розвитку ПАТ Укрпошта мають не нормативний, як визначено судами першої та адміністративної інстанцій, а програмний характер та спрямовані на реалізацію виключно одним господарюючим суб`єктом - ПАТ Укрпошта . Положення оспорюваного акту не визначають правила поведінки для широкого кола осіб, а виключно напрямки діяльності одного суб`єкта.

35. З огляду на те, що наказ №442 не є нормативно-правовим актом, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Крім того, процесуальний закон вимагає належності особи, яка звернулася до суду з позовом, до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт.

36. Проте позивач не є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано Стратегічний план розвитку ПАТ Укрпошта , який стосується конкретно визначеного суб`єкта, не встановлює загальних правил поведінки.

37. Посилання позивача, як на підставу порушеного права, на те, що впровадження стратегії призводить до дискримінації на користування послугами поштового зв`язку на всій території України, є необґрунтованими, оскільки Стратегічний план розвитку є документом, який визначає напрями розвитку, а не конкретні перетворення.

Позивач обґрунтовує свої позовні вимоги ймовірними порушеннями, які можуть мати місце при автоматизації поштових відділень та запровадження мобільних поштових відділень. Своєю чергою, громадська організація не наводить доказів конкретного порушення прав позивача або жителів сіл, які нібито звернулися до громадської організації за захистом порушених прав, на користування послугами поштового зв`язку через запровадження мобільних відділень пошти.

38. Також Верховний Суд бере до уваги, що Громадська організація Громадський рух Сергія Коровченка Оновлення має зареєстроване місцезнаходження у м. Прилуки, що не є сільською місцевістю. Це спростовує доводи позивача про безпосереднє порушення прав громадської організації Стратегічним планом розвитку ПАТ Укрпошта .

39. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі Перетяка та Шереметьєв проти України ).

40. Верховний Суд вважає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

При цьому у випадку реальних порушень прав фізичних або юридичних осіб при наданні послуг поштового зв`язку, відповідні особи не позбавлені права звернутися до суду.

41. У відповідності до п.3 ч.1 ст.349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

42. Частинами 1 та 3 ст.351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

43. Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, а касаційні скарги підлягають задоволенню.

Керуючись ст. 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Акціонерного товариства "Укрпошта" і Міністерства інфраструктури України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2019 у справі №640/8504/19 - скасувати. Відмовити у задоволенні позовних вимог Громадської організації "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення".

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб

Суддя І.В. Желєзний

Повний текст складено 13.03.2020