Постанова

від 16.04.2020 по справі 1340/4945/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 квітня 2020 року

Київ

справа №1340/4945/18

адміністративне провадження №К/9901/21953/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження

касаційну скаргу Акціонерного товариства "Українська залізниця" від імені якого діє Регіональна філія "Львівська залізниця"

на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Сподарик Н.І. від 16 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Макарика В.Я., Большакової О.О., Коваля Р.Й. від 04 липня 2019 року

у справі №1340/4945/18

за позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Львівська залізниця"

до Брюховицької селищної ради,

треті особи , які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Державне підприємство Державний інститут проектування міст "Містопроект" м. Львів, виконавчий комітет Брюховицької селищної ради

про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2018 року Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Львівська залізниця" (далі також - позивач) звернулося з позовом до Брюховицької селищної ради (далі також - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Державне підприємство Державний інститут проектування міст "Містопроект" м. Львів, виконавчого комітету Брюховицької селищної ради, в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення ХХV сесії VІІ скликання Брюховицької селищної ради від 26 квітня 2018 року №567 Про затвердження проекту коригування Генерального плану смт. Брюховичі .

2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2019 року, закрито провадження у справі №1340/4945/18 та роз`яснено позивачу, що справа має розглядатись в порядку цивільного/господарського судочинства.

3. 02 серпня 2019 року позивачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2019 року.

4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 серпня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

5. Ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 1340/4945/18.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спір виник щодо правомірності рішення XXV сесії VII скликання Брюховицької селищної ради "Про затвердження проекту коригування Генерального плану смт. Брюховичі" від 26 квітня 2018 року №567, згідно якого зменшено смугу відведення позивачу (Залізниці) земельної ділянки (до 15 м), чим порушено його право на постійне користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній власності.

7. Суд апеляційної інстанції при дослідженні матеріалів справи встановив, що у матеріалах справи наявні витяги з державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що засвідчують право власності на земельні ділянки:

- з кадастровим номером 4610166300:03:003:1028, площею 0,1013 га, цільове призначення - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості. Вказана земельна ділянка перебуває в комунальній власності територіальної громади смт. Брюховичі в особі Брюховицької селищної ради та надана в оренду ТзОВ "Галіція-Буд";

- з кадастровим номером 4610166300:12:001:0006, площею 0,1595 га, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства. Вказана земельна ділянка перебуває в приватній власності ОСОБА_1 ;

- з кадастровим номером 4610166300:12:001:0022, площею 0,0193 га, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства. Вказана земельна ділянка перебуває в приватній власності ОСОБА_2 ;

- з кадастровим номером 4610166300:12:001:0036, площею 0,414 га, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства. Вказана земельна ділянка перебуває в приватній власності ТОВ "Офісний центр "К-59".

ІІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що даний спір носить приватно - правовий характер, не містить ознак публічно правового спору, тому не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства, а підлягає розгляду у порядку господарського чи цивільного судочинства, оскільки позивач фактично оспорює правомірність зменшення оскаржуваним рішенням розміру земельної ділянки, яка є державною власністю та перебуває у його постійному користуванні. Тобто переслідує мету захистити майнові права, зокрема право користування земельною ділянкою.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. У касаційній скарзі позивач зазначає, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій є необґрунтованими, незаконними та такими, які прийняті з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про закриття провадження у справі.

10. Зазначений спір суди попередніх інстанцій віднесли до приватно-правового, беручи за основу долучені відповідачем до відзиву на позовну заяву витяги з державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що засвідчують право власності інших осіб на земельні ділянки в межах смуги відведення залізниці, а не виходячи із природи дій Брюховицької селищної ради, яка у спірних правовідносинах здійснювала владні управлінські функції.

11. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій встановили обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, взявши за основу відзив відповідача, який подано на стадії судового розгляду з порушенням строку, встановленого частиною 5 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) та ухвалою про відкриття загального позовного провадження в адміністративній справі від 29 жовтня 2018 року.

12. Предметом позову в даній справі є визнання протиправним та нечинним рішення XXV сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 26 квітня 2018 року №567 Про затвердження проекту коригування Генерального плану смт. Брюховичі , тобто питання, при вирішенні якого орган місцевого самоврядування здійснює владні управлінські функції. У даному випадку відсутній приватноправовий спір, оскільки правовідносини які склались між учасниками цієї справи не пов`язані зі зміною правового режиму речового права на земельну ділянку, яка належить на праві постійного користування скаржнику, а стосуються питання законності рішення, яке має ознаки саме нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування, що належить до компетенції адміністративних судів. В даній справі відсутній спір про право, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судами попередніх інстанцій та дійшов таких висновків.

14. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

15. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

16. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

17. Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

18. Відповідно до частини 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

19. Пунктами 18 та 19 статті 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

20. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

21. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 883/5), визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

22. Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

23. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

24. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

24. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 у справі № 826/14366/15, від 04 березня 2020 № 450/1236/17.

26. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

27. В пунктах 2 та 7 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що:

- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

28. Відповідно до положень статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

29. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

30. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

31. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

32. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.

33. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

34. У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України.

35. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

36. Матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

37. Аналіз положень статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозволяє стверджувати, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

38. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

39. Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з доводами скаржника про те, що рішення XXV сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 26 квітня 2018 року №567 Про затвердження проекту коригування Генерального плану смт. Брюховичі є нормативно - правовим актом органу місцевого самоврядування, оскільки оскаржуване рішення відповідача має ознаки нормативно-правового акта, так як прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, поширюється на невизначене коло осіб та спрямоване на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

40. Відповідно до частини 3 статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

41. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій, помилково вважали, що в даному випадку спір носить приватно-правовий характер, не містить ознак публічно-правового спору та не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства.

42. Крім того, колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.

43. Відповідно до частини 1, 4 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

44. За таких обставин, рішення суду першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

45. Враховуючи, що справа направляється для продовження розгляду до суду першої інстанції, в силу частини 6 статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 264, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства "Українська залізниця" від імені якого діє Регіональна філія "Львівська залізниця" задовольнити частково.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2019 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко