Постанова

від 15.04.2020 по справі 638/15764/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 квітня 2020 року

м.Київ

справа №638/15764/17

провадження №К/9901/30363/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Желєзного І.В., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Дзержинського районного суду міста Харкова від 06.05.2019 (суддя Шестак О.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 (головуючий суддя Ральченко І.М., судді Катунов В.В., Бершов Г.Є.)

у справі №638/15764/17

за позовом ОСОБА_1

до Харківської міської ради Харківської області

треті особи Департамент земельних відносин Харківської міської ради Харківської області, Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківської області

про визнання дії суб`єкта владних повноважень незаконними, скасування рішення суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити певні дії.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Дзержинського районного суду міста Харкова з позовною заявою до Харківської міської ради Харківської області, за участі третіх осіб Департаменту земельних відносин Харківської міської ради Харківської області, Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківської області, в якій просив:

- визнати незаконним та скасувати рішення 14 сесії 7 скликання Харківської міської ради Харківської області від 20.09.2017 за № 743/17 в частині, що стосується ОСОБА_1 , яким йому відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах м. Харкова на території Шевченківського району поряд з земельною ділянкою з кадастровим номером 6310136300:16:003:0049;

- зобов`язати Харківську міську раду Харківської області повторно розглянути заяву від 05.07.2017 за вх. №К-1- 25671/1-17 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах м. Харкова на території Шевченківського району.

2. Рішенням Дзержинського районного суду міста Харкова від 06.05.2019 у справі №638/15764/17, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, позов залишено без задоволення.

3. ОСОБА_1 з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Дзержинського районного суду міста Харкова від 06.05.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 у справі №638/15764/17 і прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

4. Від Харківської міської ради до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 05.07.2017 ОСОБА_1 звернувся із заявою на ім`я Харківського міського голови ОСОБА_2 , в якій просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах м. Харкова на території Шевченківського району. До заяви додано графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію паспорта, копію ідентифікаційного коду та копію посвідчення учасника бойових дій.

6. 31.07.2017 Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківської області листом № К-1- 25671/1-17.08-39 повідомив ОСОБА_1 , що питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах м. Харкова на території Шевченківського району буде розглянуто на черговій сесії Харківської міської ради.

7. 11.08.2017 Департамент земельних відносин Харківської міської ради Харківської області листом № К-1-25671/1- 17.08-39 повідомив ОСОБА_1 , що відповідно до пропозицій Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану від 28.07.2017 №4092/0/27- 17 Департаментом земельних відносин підготовлено проект рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, який після погодження в установленому порядку з відповідними службами міської ради буде винесено на розгляд сесії Харківської міської ради. Причини відмови буде зазначено в рішенні.

8. 20.09.2017 рішенням 14 сесії 7 скликання Харківської міської ради Харківської області № 743/17 Про надання дозволу та відмову в наданні дозволу громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок , на підставі ч. 7 ст. 118 ЗК України, позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в зв`язку із тим, що місце розташування земельної ділянки на території Шевченківського району згідно з наданими графічними матеріалами не відповідає вимогам затвердженої містобудівної документації м. Харкова (зонінгу). В рішенні зазначено, що відповідно до наданих Управлінням містобудування та архітектури Департаменту містобудування,архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківськоїобласті пропозицій від 28.07.2017 № 4092/0/27-17, земельна ділянка, що зазначена в графічних матеріалах, згідно з планом зонування території (зонінгом) міста Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 27.02.2013 № 1024/13, зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 26.10.2016 № 396/16, розташована в рекреаційній зоні, підзоні Р-3: зона озеленених територій загального користування та відповідно до глави 9 ЗК України розміщення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в рекреаційній зоні не передбачено, мотивуючи це тим, що на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженою наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за № 1011/18306 серед земель рекреаційного призначення відсутні землі за цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та відповідно до ст.ст. 5 та 25 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

9. Незгода ОСОБА_1 з рішенням відповідача в частині надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою і стала підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що земельна ділянка, яку позивач має намір отримати у власність, розташована в рекреаційній зоні, не відповідає вимогам затвердженої містобудівної документації, а тому відповідачем за результатом заяви позивача було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, передбачених нормами ЗК України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

11. Касаційну скаргу мотивовано порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, позивач зазначає про порушення відповідачем місячного строку розгляду клопотання ОСОБА_1 , а також позивач стверджує, що суди попередніх інстанцій не досліджували схеми з плану зонінгу території м. Харкова, відповідно до яких бажану земельну ділянку позначено у графічному матеріалі в зоні житлової забудови.

12. За посиланням скаржника, судами обох інстанцій не врахована відображена суть клопотання про надання відповідного дозволу, в якому чітко зазначено надати дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га, тобто саме надання відповідного дозволу не означає позитивного рішення щодо надання саме земельної ділянки в 0,1 га, а може бути прийняте рішенням в рамках закону із зазначенням площі земельної ділянки, яку можливо надати відповідно до містобудівної документації.

13. Процесуальним порушенням позивач вважає відсутність письмової відповіді суду на його заяву про ознайомлення з матеріалами справи.

14. У відзиві на касаційну скаргу Харківська міська рада зазначає про законність та обгрунтованість висновків судів попередніх інстанцій та наголошує, що згідно з планом зонування території (зонінгом) міста Харкова земельна ділянка, орієнтовною площею 0,10 га, розташована в рекреаційні зоні, підзоні Р-3: зона озеленених територій загального користування. Відповідно до зонінгу розміщеним земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в рекреаційній зоні не передбачено.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

16. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".

17. Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

18. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Приписами абзацу першого ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

19. Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

20. При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.

21. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

22. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

23. Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою.

24. Суди попередніх інстанцій встановили, що відмова у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки обґрунтована невідповідністю місця розташування, а саме через розташування бажаної земельної ділянки в межах рекреаційної зони.

25. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності закріплені у Законі України Про регулювання містобудівної діяльності , який відповідно до загальних положень спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

26. Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 5 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня. Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

За приписами ч. 2 ст. 25 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.

27. Суди попередніх інстанцій встановили, що рішенням сесії Харківської міської ради від 27.02.2013 № 1024/13, зі змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 26.10.2016 № 396/16, затверджено план зонування території (зонінг) міста Харкова.

Своєю чергою, відповідно до графічних матеріалів - схеми, яку було надано позивачем до суду першої інстанції, та на якій зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, місцевий адміністративний суд встановив, що зазначена земельна ділянка розташована в рекреаційній зоні, підзоні Р-3: зона озеленених територій загального користування, та поза межами червоних ліній вул. Дерев`янка .

28. Враховуючи те, що місце розташування земельної ділянки, на яку претендує позивач, не відповідає вимогам до земель, які можуть бути надані для приватизації, відмова Харківської міської ради у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою узгоджується з положеннями ч. 7 ст. 118 ЗК України.

29. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли законного та обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення відповідача, яким відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

30. Доводи касаційної скарги досліджувались судами попередніх інстанцій та зводяться до переоцінки доказів, наданих суду першої інстанції.

Так, судом апеляційної інстанції вірно відхилено доводи позивача про порушення відповідачем місячного строку розгляду клопотання позивача, так як встановлено, що відповідачем вчинялися дії щодо розгляду клопотання у встановленому порядку та строки, а також доводи ОСОБА_1 про те, що згідно з наданими відповідачем схемами, здійснено просторове розміщення земельної ділянки на власний розсуд відповідача, оскільки таке розташування позивачем було відмічене, і відповідач також вказує на картографічних матеріалах місце розташування спірної земельної ділянки.

Другий апеляційний адміністративний суд вірно відзначив про необґрунтованість доводів скаржника про не ознайомлення його з матеріалами справи, оскільки матеріали справи містять заяву позивача про можливість надання справи для ознайомлення і доказів відмови суду у наданні справи для ознайомлення позивачем не надано.

При цьому, слід відмітити, що процесуальним законодавством не передбачено обов`язок суду надавати відповідь у письмовій формі про надання дозволу на ознайомлення з матеріалами справи. За правилами, наведеними в Інструкції з діловодства, достатнім є резолюція судді на самому клопотанні.

31. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

32. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення судів першої та апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Дзержинського районного суду міста Харкова від 06.05.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 у справі № 638/15764/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя І.В. Желєзний

Суддя О.П. Стародуб