Окрема думка

від 15.04.2020 по справі 456/1165/18

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Гудими Д. А.

у справі № 456/1165/18 (провадження № 11-653апп19)

за позовом ОСОБА_1 до Департаменту освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент ОДА) про скасування рішення конкурсної комісії

Короткий виклад історії справи

У березні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту ОДА, у якому просив визнати незаконним призначення ОСОБА_2 на посаду директора Державного навчального закладу Вище професійне училище № 8 м. Стрия (далі - ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия ) та скасувати рішення конкурсної комісії від 18 грудня 2017 року про продовження контракту з ОСОБА_2 на посаді директора ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия .

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що при призначенні ОСОБА_2 на посаду директора навчального закладу відповідач порушив вимоги Порядку призначення на посаду керівників загальноосвітніх навчальних закладів державної форми власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року № 827 (далі -Порядок).

Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 10 липня 2018 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Суди попередніх інстанцій установили, що позивач оскаржує рішення конкурсної комісії від 18 грудня 2017 року про продовження контракту з ОСОБА_2 на посаді директора ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия .

Статутом Державного навчального закладу Вище професійне училище № 8 м. Стрия , затвердженим Департаментом ОДА 30 грудня 2017 року (далі - Статут), ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия є підпорядкованим Міністерству освіти і науки України державним професійно-технічним навчальним закладом третього атестаційного рівня, що здійснює підготовку робітників високого рівня кваліфікації з технологічно складних, наукоємних професій та спеціальностей або робітників, діяльність яких пов`язана зі складною організацією праці, як правило з числа випускників загальноосвітніх навчальних закладів. ВПУ може здійснювати професійно-технічне навчання, перепідготовку та підвищення кваліфікації працюючих робітників і незайнятого населення (пункт 1.1).

Відповідно до пункту 1.3 Статуту ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України Про освіту , Про професійно-технічну освіту , Про загальну середню освіту ; Положенням про професійно-технічний навчальний заклад, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 1998 року № 1240 (редакція від 26 червня 2015 року), Положенням про ступеневу професійно-технічну освіту, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 червня 1999 року № 956 (редакція від 09 липня 2013 року), Положенням про вище професійне училище та центр професійно-технічної освіти, затвердженим наказом Міністерства освіти і науки України від 20 червня 2000 року № 225 (редакція від 21 березня 2009 року), Положенням про організацію навчально-виробничого процесу у професійно-технічних навчальних закладах, затвердженим наказом Міністерства освіти і науки України від 30 травня 2006 року № 419 (редакція від 08 вересня 2015 року), нормативно-правовими актами Міністерства освіти і науки України, яке є його засновником, іншими нормативно-правовими актами України, а також цим Статутом.

Згідно з пунктами 5.1 та 5.2 Статуту управління ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия здійснюється Міністерством освіти і науки України, Департаментом ОДА відповідно до їх повноважень, визначених чинним законодавством та іншими нормативно-правовими актами.

ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия виконує рішення інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, що не суперечать законодавству України та в межах їх повноважень.

Керівництво діяльністю цього навчального закладу здійснює директор, який призначається на посаду за результатами конкурсу шляхом укладання з ним контракту Департаментом ОДА відповідно до законодавства України.

Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що керівник державного навчального закладу є одночасно його педагогічним працівником, призначається на посаду керівника цього закладу Департаментом ОДА; посада керівника ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия не є посадою державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень, а робота на ній не належить до службової (публічної) діяльності, тому цей спір не є публічно-правовим, а стосується трудових відносин, на які поширюється дія норм загального трудового законодавства, та має вирішуватися за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).

Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду

Розглянувши питання предметної юрисдикції цього спору, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір є публічно-правовим, а висновок судів першої та апеляційної інстанцій про закриття провадження у справі не ґрунтується на нормах процесуального закону.

На обґрунтування вказаного висновку Велика Палата Верховного Суду зазначила, що згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону України від 10 лютого 1998 року № 103/98-ВР Про професійно-технічну освіту (далі - Закон № 103/98-ВР) професійно-технічна освіта є складовою системи освіти України. Професійно-технічна освіта є комплексом педагогічних та організаційно-управлінських заходів, спрямованих на забезпечення оволодіння громадянами знаннями, уміннями і навичками в обраній ними галузі професійної діяльності, розвиток компетентності та професіоналізму, виховання загальної і професійної культури. Професійно-технічна освіта здобувається у професійно-технічних навчальних закладах.

Згідно зі статтею 17 Закону № 103/98-ВР професійно-технічний навчальний заклад - це заклад освіти, що забезпечує реалізацію потреб громадян у професійно-технічній освіті, оволодінні робітничими професіями, спеціальностями, кваліфікацією відповідно до їх інтересів, здібностей, стану здоров`я.

Частинами першою та другою статті 24 Закону № 103/98-ВР визначено, що керівництво діяльністю державного професійно-технічного навчального закладу здійснює директор, якого призначає центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані професійно-технічні навчальні заклади.

Директор професійно-технічного навчального закладу державної форми власності призначається на посаду за результатами конкурсу, який проводиться відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти, шляхом укладення з ним трудового договору (контракту) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані професійно-технічні навчальні заклади. Директор призначається на посаду та звільняється з посади відповідно до законодавства.

Механізм призначення на посаду керівників загальноосвітніх навчальних закладів державної форми власності визначено Порядком.

Відповідно до пункту 1.1 Положення про вище професійне училище та центр професійно-технічної освіти, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 20 червня 2000 року № 225 (далі - Положення) вище професійне училище (далі - ВПУ) є професійно-технічним навчальним закладом третього атестаційного рівня, що здійснює підготовку робітників високого рівня кваліфікації з технологічно складних, наукоємних професій та спеціальностей або робітників, діяльність яких пов`язана зі складною організацією праці, як правило з числа випускників загальноосвітніх шкіл. ВПУ може здійснювати перепідготовку та підвищення кваліфікації працюючих робітників і незайнятого населення.

Згідно з пунктом 6 Положення органи державного управління і самоврядування ВПУ, центру професійно-технічної освіти (далі - Центр) та їх повноваження визначаються Законом України Про професійно-технічну освіту , Положенням про професійно-технічний навчальний заклад та іншими законодавчими і нормативно-правовими актами.

Керівництво діяльністю державних ВПУ, Центру здійснюють директори, яких призначає Міністерство освіти і науки України, інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані ВПУ, Центр.

Директорами державних ВПУ, Центру призначаються особи, які мають стаж керівної роботи в професійно-технічному навчальному закладі, з якими за результатами конкурсу укладено трудову угоду (контракт) Міністерством освіти і науки України та іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані ВПУ, Центр. Призначення директора на посаду та звільнення з неї здійснюється відповідно до чинного законодавства України.

Повноваження та обов`язки директорів державних ВПУ, Центру, а також порядок призначення керівників та керівництва ВПУ, Центру іншої форми власності визначаються Законом України Про професійно-технічну освіту .

З огляду на наведені норми Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що питання призначення на посаду керівника державного навчального закладу є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а відповідне рішення конкурсної комісії про таке призначення є рішенням конкурсної комісії в розумінні пункту 9 частини першої статті 19 КАС України.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про належність цього спору до юрисдикції адміністративних судів з таких міркувань.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Вирішуючи міжюрисдикційні спори, Велика Палата Верховного Суду в усіх категоріях справ, що надходили на її розгляд з підстави, встановленої частиною шостою статті 346 КАС України (оскарження учасником справи судового рішення з підстав порушення предметної юрисдикції), послідовно впроваджувала вказану вище правову позицію (див. постанови Великої Палати Верховного Суду: від 12 вересня, 30 жовтня та 13 листопада 2018 року у справах № 806/1641/17 (провадження № 11-696апп18), № 809/973/14 (провадження № 11-858апп18) та № 809/649/14 (провадження № 11-859апп18) відповідно щодо оскарження дій державних реєстраторів; від 18 квітня, 23 травня 2018 року, 30 січня, 13 лютого 2019 року у справах № 813/921/16 (провадження № 11-126апп18), № 820/3770/16 (провадження № 11-409апп18), № 820/4270/16 (провадження № 11-1351апп18), № 804/758/16 (провадження № 11-1105апп18) відповідно щодо оскарження дій (бездіяльності) та рішень уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб; від 21 березня, 30 травня 2018 року, 10 квітня 2019 року у справах № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18), № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18) та № 727/3355/15-а (провадження № 11-1516апп18) відповідно щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень стосовно вирішення земельних питань тощо).

Як убачається з матеріалів справи, позивач звернувся до суду з позовом про скасування рішення конкурсної комісії Департаменту ОДАвід 18 грудня 2017 року про продовження контракту з ОСОБА_2 на посаді директора ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия .

Відповідно до частин першої, другої статті 24 Закону № 103/98-ВР керівництво діяльністю державного закладу професійної (професійно-технічної) освіти здійснює керівник, якого призначає центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти і науки, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади професійної (професійно-технічної) освіти.

Керівник закладу професійної (професійно-технічної) освіти державної форми власності призначається на посаду за результатами конкурсу, який проводиться відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти і науки, шляхом укладення з ним трудового договору (контракту) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти і науки, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані заклади професійної (професійно-технічної) освіти. Керівник призначається на посаду та звільняється з посади відповідно до законодавства.

Частиною третьою статті 21 Кодексу законів про працю України визначено, що особливою формою трудового договору є контракт, у якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (у тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть установлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.

Ураховуючи фактичні обставини справи у взаємозв`язку з наведеними вище правовими положеннями законодавства, вважаємо, що відносини, які виникають з приводу призначення/звільнення керівника державного навчального закладу, в цьому випадку - продовження контракту ОСОБА_2 на посаді директора ДНЗ ВПУ № 8 м. Стрия , є трудовими.

Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Згідно із частиною четвертою статті 11 ЦК України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення/припинення цивільних прав та обов`язків.

До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 цього Кодексу).

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Ураховуючи те, що спір у цій справі пов`язаний із продовженням контракту з директором державного навчального закладу та випливає з трудових відносин, що склалися між Департаментом ОДА і ОСОБА_2 , який не є відповідачем у справі, можна зробити висновок, що цей спір не є публічно-правовим і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судом за правилами ЦПК України.

За таких обставин висновок судів першої та апеляційної інстанцій про неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів є правильним.

Судді Великої Палати

Верховного Суду О. С. Золотніков

Д. А. Гудима