Постанова

від 29.04.2020 по справі 816/1976/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 квітня 2020 року

Київ

справа №816/1976/16

адміністративне провадження №К/9901/30331/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2016 року (суддя Удовіченко С.О.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року (колегія суддів: Лях О.П., Старосуд М.І., Яковенко М.М.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сільськогосподарське підприємство "Агро-Ка Полтава" до Державної екологічної інспекції у Полтавській області про скасування пунктів припису

ВСТАНОВИВ:

В жовтні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Сільськогосподарське підприємство "Агро-Ка Полтава" звернулося з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції в Полтавській області, в якому просило суд визнати протиправними та скасувати пункти 4, 6-9 припису №05-05-23-20 від 29.09.2016 відповідача.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року, позов задоволено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що наявність договору обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно довкіллю або здоров`ю людей під час зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів передбачено положеннями Закону України Про пестициди і агрохімікати . При цьому, відсутність порядку проведення обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за таку шкоду свідчить лише про наявність підстав для продовження терміну виконання відповідного пункту припису відповідача. Вказує, що положеннями Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено повноваження Держекоінспекції щодо здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у частині виконання екологічних вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в оренду, земельних ділянок.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 березня 2017 року відкрито касаційне провадження.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Справу передано до Верховного Суду.

У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що ТОВ "СП "Агро-Ка Полтава" здійснює такі види діяльності: вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур; розведення великої рогатої худоби молочних порід; розведення свиней; допоміжна діяльність у рослинництві; допоміжна діяльність у тваринництві; виробництво м`яса.

Листи Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області від 12.09.2016 №01-27/1388, копії допусків на право роботи з пестицидами і агрохімікатами, довідки про застосовані з 05.09.2013 по 05.09.2016 років на полях пестициди підтверджують здійснення позивачем робіт з пестицидами та агрохімікатами.

На підставі наказу Державної екологічної інспекції в Полтавській області від 02.09.2016 №191/01-03 "Про проведення планового заходу (перевірки) ТОВ "СП "Агро-Ка Полтава" та направлення на перевірку від 02.09.2016 №191/01- 01-14 у період з 05.09.2016 по 23.09.2016 державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Полтавської області Симоненко Д.О проведено перевірку дотримання ТОВ "СП "Агро-Ка Полтава" вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, за результатами якої складено акт №191/01-01-14.

На підставі вказаного акту перевірки відповідачем 29.09.2016 складено припис №05-05-23-20, оскаржуваними пунктами 4, 6-9 якого зобов`язано позивача:

- укласти договір обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єкта господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно довкіллю або здоров`ю людей під час зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів;

- представити до Держекоінспекції рішення (розпорядження) органу місцевого самоврядування (виконавчої влади) щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок площами 7,0172 га та 9,2099 га під об`єктами нерухомого майна (знаходяться у власності ТОВ "СП "Агро-Ка Полтава") та розташовані за адресами: Полтавська область, Зіньківський район, с. Тарасівка, вул. Тракторна, 41 та вул. Тракторна, 42;

- представити до Держекоінспекції проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок площами 7,0172 га та 9,2099 га під об`єктами нерухомого майна (знаходяться у власності ТОВ "СП "Агро-Ка Полтава") та розташовані за адресами: Полтавська область, Зіньківський район, с. Тарасівка, вул. Тракторна, 41 та вул. Тракторна, 42;

- представити до Держекоінспекції рішення (розпорядження) органу місцевого самоврядування (виконавчої влади) щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок площами 7,0172 га та 9,2099 га під об`єктами нерухомого майна (знаходяться у власності ТОВ "СП "Агро-Ка Полтава") та розташовані за адресами: Полтавська область, Зіньківський район, с. Тарасівка, вул. Тракторна, 41 та вул. Тракторна, 42, та надання земельних ділянок у власність/користування ТОВ "СП "Агро-Ка Полтава";

- представити до Держекоінспекції документи, що посвідчують право власності/користування ТОВ "СП "Агро-Ка Полтава" земельними ділянками площами 7,0172 га та 9,2099 га під об`єктами нерухомого майна (знаходяться у власності ТОВ "СП "Агро-Ка Полтава") та розташовані за адресами: Полтавська область, Зіньківський район, с. Тарасівка, вул. Тракторна, 41 та вул. Тракторна, 42.

Вважаючи припис протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що Кабінетом Міністрів України не затверджено постанови, яка б регулювала порядок і правила проведення обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно довкіллю або здоров`ю людей під час зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів. Відтак за відсутності встнаовленого порядку укладення вказаного договору, відповідач не може вимагати його укладення від позивача. Також зауважує, що згідно з чинним законодавством України у екологічної інспекції відсутні повноваження щодо перевірки порядку отримання суб`єктами господарювання земельних ділянок у власність та користування, як наслідок, пункти 6-9 припису від 29.09.2016 №05-05-23-20 винесені необґрунтовано та підлягають скасуванню

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.

Відповідно до ч. 4 ст. 11 Закону України Про пестициди і агрохімікати , господарська діяльність у сфері зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів підлягає обов`язковому страхуванню, умови та порядок якого визначаються законодавством.

Статтею 7 Закону України "Про страхування", визначено перелік видів обов`язкового страхування, серед якого з поміж іншого, є певні види страхування, які можна віднести до обов`язкового "екологічного страхування", а саме: страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно довкіллю або здоров`ю людей під час зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів.

Згідно з ч.2 ст. 7 Закону України Про страхування , для здійснення обов`язкового страхування Кабінет Міністрів України, якщо інше не визначено законом, встановлює порядок та правила його проведення, форми типового договору, особливі умови ліцензування обов`язкового страхування, розміри страхових сум та максимальні розміри страхових тарифів або методику актуарних розрахунків.

Державною службою України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва у відповідності до Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності розглянуто проект Постанови Кабінету Міністрів України Про затвердження Порядку і правил проведення обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно довкіллю або здоров`ю людей під час зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів .

12 листопада 2012 року за результатами розгляду проекту Державної службою України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва було прийнято рішення №732 Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта .

Суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що станом на час виникнення спірних правовідносин не були належним чином затверджені відповідні Порядок і правила проведення обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно довкіллю або здоров`ю людей під час зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів.

Крім того, в матеріалах справи міститься лист Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, від 12.10.2016 №8458/13-11, в якому повідомлено список страхових компаній, які мають ліцензії на здійснення обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно довкіллю або здоровю людей під час зберагіння та застосування пестицидів і агрохімікатів.

Однак, в матеріалах справи також містяться листи відповідних страхових компаній, якими повідомлено, що у зв`язку із не затвердженням відповідних Порядку і правил проведення обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно довкіллю або здоров`ю людей під час зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів, відсутня можливість здійснити цей вид обов`язкового страхування.

Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність припису щодо зобов`язання укладення договорів обов`язкового страхування господарської діяльності у сфері зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів оскільки відсутній порядок вказаного страхування, що унеможливлює виконання вказаного припису.

Вказаний висновок також міститься в постанові Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 820/12120/15.

Стосовно доводів касаційної скарги про наявність повноважень Держекоінспекції по перевірці дотримання земельного законодавства колегія суддів зазначає наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Держекоінспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011 (далі - Положення № 454/2011).

Відповідно до статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі, про використання та охорону земель.

Стаття 7 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, належать:

а) здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у частині:

додержання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами вимог законодавства України про охорону земель;

консервації деградованих і малопродуктивних земель;

збереження водно-болотних угідь;

виконання екологічних вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в оренду, земельних ділянок;

здійснення заходів щодо запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами;

додержання встановленого законодавством України режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;

додержання вимог екологічної безпеки під час транспортування, зберігання, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, радіоактивних речовин та відходів;

додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель;

додержання вимог екологічної безпеки при розробленні нової техніки і технологій для обробки ґрунтів, а також під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію підприємств, споруд та інших об`єктів;

б) проведення лабораторного аналізу стану забруднення земель, у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу викидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин, а також у разі виникнення аварій та надзвичайних ситуацій;

в) участь у розробці нормативно-правових актів у сфері охорони земель;

г) організація ліквідації екологічних наслідків аварій, залучення до цього підприємств, установ, організацій незалежно від підпорядкування та форм власності, а також громадян;

ґ) вирішення інших питань відповідно до закону.

Водночас положеннями абз.2, 4 п."а" ч.1 ст.6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а також додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Відповідно до абз.8 п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 №442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" вирішено ліквідувати Державну інспекцію сільського господарства, поклавши функції із здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів - на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру.

Розділення та визначення більш детально повноважень кожного з державних органів передбачено у відповідних Положеннях.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04 листопада 2011 року № 429 затверджено Положення про територіальні органи Держекоінспекції, в тому числі Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, яке було чинним на час спірних правовідносин (далі - Положення № 429).

Відповідно до п. б п. 4 Положення № 429 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням законодавства про використання та охорону земель із: консервації деградованих і малопродуктивних земель; збереження водно-болотних угідь; виконання екологічних вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в оренду, земельних ділянок; здійснення заходів із запобігання забрудненню (засміченню) земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами; додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель; встановлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також із додержання режиму використання їх територій; ведення будівельних, днопоглиблювальних робіт, видобування піску і гравію, прокладення кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду.

В свою чергу оскаржуваними пунктами припису відповідач зобов`язав оформити правовстановлюючі документи на земельні ділянки під об`єктами нерухомого майна, які заходяться у власності товариства, що жодним чином не пов`язане з його повноваженнями, передбаченими Положенням.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Рисовський проти України (№ 29979/04) підкреслив особливу важливість принципу належного урядування . Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Згідно з пунктом 71 вказаного рішення державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний припис підлягає скасуванню, оскільки винесений за відсутності наявних порушень та не в межах наданих повноважень.

Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Полтавській області залишити без задоволення.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук