Постанова

від 12.05.2020 по справі 0240/2354/18-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 травня 2020 року

Київ

справа №0240/2354/18-а

адміністративне провадження №К/9901/27251/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Дружба на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 19.06.2019 (головуючий суддя: Чернюк А.Ю.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019 (головуючий суддя: Совгира Д.І., судді: Франовська К.С., Кузьменко Л.В.) у справі № 0240/2354/18-а за позовом Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Дружба" до виконуючого обов`язки голови Липовецької районної державної адміністрації Дмитрів Ольги Володимирівни, треті особи: Липовецька міська рада Вінницької області, Липовецька районна державна адміністрація, про визнання протиправними та скасування індивідуальних актів,

В С Т А Н О В И В:

17.07.18 Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Дружба" (далі - позивач або СТОВ Дружба ) звернулось до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до виконуючого обов`язки голови Липовецької районної державної адміністрації Дмитрів О.В. (далі - відповідач), треті особи: Липовецька міська рада Вінницької області, Липовецька районна державна адміністрація, про визнання протиправними та скасування індивідуальних актів.

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 19.06.2019, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019, провадження у справі закрито, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що розпорядження першого заступника голови Липовецької районної державної адміністрації про затвердження актів щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача. Водночас правова природа оспорюваних розпоряджень унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання їх протиправними та скасування, у зв`язку з чим ці позовні вимоги не підлягають розгляду в суді жодної юрисдикції.

30.09.2019 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 25.09.2019, у якій скаржник з урахуванням уточнення, просить скасувати ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 19.06.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019, а справу направити на новий апеляційний розгляд до Сьомого апеляційного адміністративного суду.

Також просить суд касаційної інстанції (мовою оригіналу):

- дослідити технічний запис апеляційного розгляду від 27.08.2019, зокрема в частині початку судового розгляду, коли апеляційний суд необґрунтовано відмовляв в задоволенні клопотань та запевняв, що клопотання будуть розглядатися пізніше, але пізніше не розглядалися;

- дослідити обставини розгляду апеляційним судом зауважень на протокол судового засідання та технічного запису, та дотримання п`ятиденного строку;

- дослідити ухвалу апеляційного суду від 29.07.2019 про відкриття апеляційного провадження, в якій апеляційний суд не встановив строк, протягом якого учасники справи мають подавати свої заперечення щодо поданих СТОВ Дружба клопотань;

- дослідити ухвалу апеляційного суду від 19.08.2019, якою суддя - доповідач формально лише виніс ухвалу про закінчення підготовки справи до апеляційного розгляду, де загально перерахував дії, як такі що вчинив, про що свідчить текст ухвали. Проте в дійсності перерахованих в ухвалі від 19.08.2019 дій не вчиняв;

- дослідити постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018, що винесена у даній справі, та за якою застосовано статтю 19 КАС України щодо підсудності справи, які вже були предметом правової оцінки апеляційного суду;

- дослідити, що постанова апеляційного суду від 26.11.2018 відповідно до частини 3 статті 242 КАС України, ухвалена на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, не скасована, є чинною, і має сили закону.

В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачем зазначено про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, серед яких:

не встановлення в ухвалі про відкриття апеляційного провадження строку протягом якого учасники справи мають подати свої заперечення щодо поданих клопотань, у зв`язку з чим, на думку скаржника, учасники провадження своїх заперечень щодо поданих клопотань не подавали;

в ухвалі про закінчення підготовки справи до апеляційного розгляду суд апеляційної інстанції лише формально перерахував дії, як такі, що вчиняв, оскільки відсутній опис суті клопотання та імені особи, що його заявила, відсутній опис інших дій та питань, що вирішуються ухвалою;

не розглянуті зауваження на протокол судового засідання та технічний запис;

не досліджувалися зібрані у справі докази, якими підтверджується інший фактичний та юридичний склад матеріальних правовідносин, що є предметом даної справи, від правовідносин щодо яких викладено правовий висновок у постановах Великої Палати Верховного Суду у справах №917/902/18, №501/463/15-а, №802/2474/17-а, на які посилаються суди попередніх інстанцій.

Скаржник стверджує, що внаслідок необґрунтованого відхилення судом апеляційної інстанції клопотань, не досліджувалися обставини та докази на яких ґрунтується апеляційна скарга.

Водночас позивач не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване розпорядження не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України і не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, оскільки воно прийнято на підставі пункту 5 Порядку визначення відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою КМУ від 19.04.1993 №284 та відповідно до Закону України Про місцеві державні адміністрації і є обов`язковим для виконання.

Також зазначає, що дотриманню статті 19 КАС України вже надавалась оцінка судом апеляційної інстанції в постанові Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018, яка набрала законної сили.

Ухвалою Верховного Суду від 07.11.2019 відкрито провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

Відповідач та треті особи правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Ухвалою Верховного Суду від 23.04.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

У зв`язку з відпусткою судді Шарапи В.М., за результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Чиркіна С.М., суддів: Бевзенка В.М., Кравчука В.М.

Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального та матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що відсутні підстави для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій зазначено про обґрунтування позову тим, що оскаржувані розпорядження першого заступника голови Липовецької районної державної адміністрації, якими затверджені акти Постійної комісії із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Про визначення розміру збитків завданих СТОВ "Дружба" від 23.02.2017 та від 06.06.2017 відповідно до Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, що затверджений постановою КМУ № 284 від 19.04.1993 є протиправними, оскільки суперечать статті 62 Конституції України, частині 1 статті 120 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України), статті 1 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , статті 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі -КУпАП України), частини 1 статті 9 КУпАП України, частини 1, 2 статті 242-1 КУпАП України та Постанові КМУ України Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу від 25.07.2007.

Позивач зазначає, що право користування у СТОВ Дружба земельною ділянкою у встановленому законом порядку не виникло, тому, в даному випадку, має місце подія - самовільне зайняття земельної ділянки.

За позицією судів попередніх інстанцій, предметом спору у даній справі є питання щодо правомірності дій відповідача щодо затвердження розпорядженням актів про визначення розміру збитків, завданих позивачем як землекористувачем.

У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 157 ЗК України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993 (далі - Порядок №284), розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що комісія із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, вважаючи, що СТОВ "Дружба" завдало збитків бюджету Липовецької міської ради у вигляді неодержаних доходів, мала право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його у встановленому порядку.

Однак обов`язковою умовою надання правового захисту позивачу судом є наявність відповідного порушення відповідачем прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Оспорюваними розпорядженнями першого заступника голови Липовецької районної державної адміністрації затверджено акт Постійної комісії із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Про визначення розміру збитків завданих СТОВ "Дружба" від 23.02.2017 щодо земельної ділянки площею 3,16 га за адресою: вул . Чкалова, 31, м . Липовець , за період нарахування збитків з 2014 по 2016 роки на суму 588139,19 грн та акт Постійної комісії із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Про визначення розміру збитків завданих СТОВ "Дружба" від 06.06.2017 щодо земельної ділянки площею 3,2893 га за період нарахування збитків з 2014 по 2017 роки на суму 490088,69 грн.

За правилами, визначеними пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно з пунктом 7 частина 1 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

За подібних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду у пунктах 20,22,23,27 постанови від 27.03.2019 у справі №917/902/18, серед іншого, зазначила, що, повноваження відповідача обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення Виконкому. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення Виконкому не створює жодних правових наслідків для ПП Нафтопром , тому не може порушувати його прав чи охоронюваних законом інтересів.

На думку Великої Палати Верховного Суду, рішення Виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України і не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для ПП Нафтопром .

Наведене виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Така правова позиція Великої Палати Верховного Суду відповідає викладеним у раніше ухвалених постановах від 12.12.2018 у справах № 501/463/15-а, 802/2474/17-а висновкам, відступати від яких немає підстав.

Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Колегія суддів Верховного Суду критично оцінює доводи скаржника щодо іншого фактичного та юридичного складу матеріальних правовідносин, що є предметом даної справи, від правовідносин щодо яких викладені правові висновки у постановах Великої Палати Верховного Суду у справах №917/902/18, №501/463/15-а, №802/2474/17-а, оскільки суди враховують висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносин, а не встановляють їх тотожність.

У вищезазначених постановах Великої Палати Верховного Суду викладено правовий висновок щодо застосування норм права (статті 157 ЗК України, пункту 2 Порядку №284), а саме рішення яким затверджується акт щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

Водночас Верховний Суд не приймає до уваги доводи скаржника щодо розгляду Великої Палати Верховного Суду справи №917/902/18 за нормами Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), що, на його думку, позбавляє можливості застосовувати вищенаведені висновки при розгляді адміністративної справи, оскільки зазначена справа за правилами ГПК України не розглядалася, провадження у справі закрито та роз`яснено, що зазначений спір не підлягає розгляду в судах жодної юрисдикції.

За такого правового регулювання, розпорядження першого заступника голови Липовецької районної державної адміністрації про затвердження актів щодо визначення розміру збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України і не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.

Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправними та скасування вказаних розпоряджень першого заступника голови Липовецької районної державної адміністрації, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

Верховний Суд також зазначає, що оцінка підстав та обґрунтованості розрахунків розміру збитків повинна надаватися судом в межах спірних правовідносин за зверненням суб`єкта владних повноважень про стягнення коштів в судовому порядку.

Водночас розрахунки зафіксовані в актах, які затверджені відповідачем, є лише доказом і можуть бути спростовані відповідачем в межах вищезазначених спірних правовідносин.

Отже, колегія суддів Верховного Суду погоджується з позицією суддів попередніх інстанцій, що встановлена правова природа оспорюваних розпоряджень унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання їх протиправними та скасування, у зв`язку з чим ці позовні вимоги не підлягають розгляду в суді жодної юрисдикції.

Відповідно до частини 1 та 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд критично оцінює вимогу скаржника дослідити процесуальні документи суду апеляційної інстанції, оскільки в межах наданих чинним законодавством повноважень Верховний Суд не досліджує, а перевіряє правильність застосування норм матеріального та процесуального права.

Доводи скаржника про те, що в постанові суді апеляційної інстанції від 26.11.2018, яка набрала законної сили, вже надавалася оцінка статті 19 КАС України в межах спірних правовідносин, Верховний Суд вважає безпідставними, оскільки судом апеляційної інстанції вирішувалося питання щодо дотримання позивачем строків звернення до суду, а не дотримання правил предметної юрисдикції.

Частиною 3 статті 300 КАС України передбачено, що в ухвалі про відкриття апеляційного провадження зазначається строк для подання учасниками справи відзиву на апеляційну скаргу та вирішується питання про витребування матеріалів справи, необхідних для розгляду скарги на судове рішення. Якщо разом з апеляційною скаргою подано заяви чи клопотання, суд в ухвалі про відкриття апеляційного провадження встановлює строк, протягом якого учасники справи мають подати свої заперечення щодо поданих заяв чи клопотань, якщо інше не передбачено цим Кодексом.

Позивачем не подавалося окремого клопотання разом з апеляційної скаргою відповідно до вимог, встановлених статтями 166,167 КАС України.

Заявлені позивачем клопотання були викладені в самій апеляційній скарзі, як її невід`ємна частина, а отже надання судом апеляційної інстанції в ухвалі про відкриття апеляційного провадження від 25.10.2018 строку на подання до суду апеляційної інстанції відзиву на апеляційну скаргу, не позбавило учасників справи права надати свої заперечення на викладені в апеляційній скарзі клопотання позивача.

Відповідно до частин 1 та 3 статті 231 КАС України учасники справи мають право ознайомитися із технічним записом і протоколом судового засідання та протягом п`яти днів з дня проголошення рішення у справі подати до суду письмові зауваження щодо їх неповноти або неправильності.

Розглянувши зауваження, суд постановляє ухвалу, якою враховує зауваження або мотивовано відхиляє їх.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019 відхилено зауваження поданні представником апелянта Павлова С.С. до технічного запису та протоколу судового засідання від 27.08.2019 у справі № 0240/2354/18-а.

Зазначена ухвала набрала законної сили з моменту її підписання та касаційному оскарженню не підлягає, а отже доводи позивача щодо зазначеної ухвали перебувають поза межами касаційного перегляду.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Крім того, у рішенні у справі Сутяжник проти Росії (№ 8269/02) Європейський суд з прав людини зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення. У свою чергу, у рішеннях у справах Compcar, S.R.O. v. Slovakia (№ 25132/13), PSMA, Spol. S.R.O. v. Slovakia (№ 42533/11), Draft-Ova A.S. v. Slovakia (№ 72493/10) формальне усунення допущених судових помилок протиставляється фундаментальним недолікам та невдачам судочинства та помилкам фундаментального значення для судової системи .

Згідно із пунктом 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Всі наведені доводи касаційної скарги не спростовують вірних висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

Ураховуючи практику Європейського суду з прав людини та законність судових рішень, оцінюючи обставини справи у їх сукупності, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги та скасування рішень суду першої та апеляційної інстанцій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Дружба залишити без задоволення.

Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 19.06.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019 у справі № 0240/2354/18-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

В.М. Бевзенко

В.М. Кравчук