Постанова

від 13.05.2020 по справі 818/560/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 травня 2020 року

м. Київ

справа № 818/560/16

адміністративне провадження № К/9901/12927/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стародуба О.П.,

суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Сумській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.11.2016р. (судді - Русанова В.Б., Курило Л.В., Присяжнюк О.В.) у справі за позовом Державної екологічної інспекції в Сумській області до Товариства з обмеженою відповідальністю Екостандарт Рециклінг про зобов`язання вчинити дії,

в с т а н о в и в :

У травні 2016 року Державна екологічна інспекція в Сумській області звернулась до суду з позовом, в якому просила:

зобов`язати відповідача допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.

В обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що ТОВ Екостандарт Рециклінг відмовилося допустити до проведення планової перевірки посадових осіб Державної екологічної інспекції, про що був складений відповідний Акт про недопуск. При цьому Державною екологічною інспекцією у Сумській області не були порушені вимоги Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо періодичності проведення заходів державного нагляду (контролю) та вимог відносно надання копій документів, передбачених цим Законом, а тому проведення планової перевірки на ТОВ Екостандарт Рециклінг є правомірним та обґрунтованим.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 27.07.2016р. позов задоволено.

Зобов`язано ТОВ Екостандарт Рециклінг допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.11.2016р. постанову суду першої інстанції скасовано, в задоволенні позову відмовлено.

З ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції не погодився позивач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову про відмову в задоволенні позову.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що висновки суд не відповідають обставинам справи, оскільки апеляційний суд, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, помилково дійшов висновків про те, що позивач не має права (повноважень) звернення до суду з адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії (допустити до проведення перевірки). Обраний Позивачем спосіб захисту відповідає повноваженням, які передбачені законодавством, і передбачає право на звернення з адміністративним позовом.

Посилається на те, що виходячи з мотивів та обґрунтування судових рішень суди повинні були закрити провадження у справі, оскільки її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, в ході розгляду справи по суті судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання Плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Державної екологічної інспекції у Сумській області на ІV квартал 2015 року позивачем видано наказ від 09.11.2015р. №159-п про проведення перевірки ТОВ Екостандарт Рециклінг в період з 10.11.2015р. по 30.11.2015р. та складено направлення на проведення перевірки від 09.11.2015р. №144/02-16, які направлені відповідачу. (а.с. 11 - 13, 16 - 17, 52)

ТОВ Екостандарт Рециклінг перевіряючі не були допущені до проведення перевірки, про що позивачем складено відповідні Акти відмови від допуску до перевірки від 10.11.2015р. та 23.11.2015р. Підставою відмови від допуску до перевірки відповідач зазначив порушення інспекцією порядку повідомлення та строків періодичності перевірки, а також що сукупний розмір доходів ТОВ Екостандарт Рециклінг від провадження господарської діяльності на рік не перевищує 20 млн. грн. (а.с. 14, 64)

Позивач, не погодившись з не допуском до перевірки його посадових осіб на підприємство відповідача, звернувся із даним позовом до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що позивач мав підстави для проведення перевірки, повідомив про її проведення відповідача своєчасно та в належний спосіб, відповідач безпідставно не допустив до перевірки, а тому позовні вимоги є обґрунтованими.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про відмову в задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що у позивача відсутні правові підстави для звернення до суду із вимогами щодо ухвалення судового рішення про зобов`язання допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.

З такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій колегія суддів погоджується частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, відповідно до частини 1 статті 2 КАС України тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За пунктом 8 частини 1 статті 3 КАС України позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Згідно частини третьої статті 6 цього Кодексу суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Пунктом 3 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затв. Указом Президента України від 13.04.2011р. №454/2011, передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповітного фонду за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів, транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об`єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.

Згідно абзаців 5, 18 пункту 6 цього Положення Держекоінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах.

Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007р. №877-V орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держекоінспекція, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: ; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); ; надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

Відповідно до статті 11 цього Закону суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту ст. 11 Закону №877-V.

Згідно статті 10 цього Закону суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо він здійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходів державного нагляду (контролю), передбачених законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.

Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

Відповідно до статті 12 Закону №877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 188 5 Кодексу України про адміністративне правопорушення за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.

Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалися правовідносини щодо права Держекоінспекції на звернення до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа №818/3764/15).

У постанові від 26.04.2018р. Верховний Суд дійшов такого висновку:

У розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону №877-V, пункту 3 Положення №454/2011, статей 2, 50 КАС України у разі відмови суб`єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у пункті 3 Положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.

Питання застосування норм матеріального права у подібних правовідносин також вирішувалось Верховним Судом у постанові від 22.08.2018р. у справі №818/1735/17, від 06.06.2019р. у справі №814/2764/16, від 06.06.2019р. у справі №804/2297/17, від 23.03.2020р. у справі №818/1270/16, від 23.04.2020р. у справі №820/6416/16, від 18.10.2018р. у справі №818/734/17 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у ній висновків.

Згідно ч. 3 ст. 6 КАС суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Сумській області задовольнити частково.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 27.07.2016р. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.11.2016р. скасувати.

Провадження у справі №818/560/16 за позовом Державної екологічної інспекції в Сумській області до Товариства з обмеженою відповідальністю Екостандарт Рециклінг про зобов`язання вчинити дії закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук