Рішення

від 15.05.2020 по справі 440/1050/20

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2020 рокум. ПолтаваСправа № 440/1050/20

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Слободянюк Н.І., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Білецьківської сільської ради до Народного депутата України Мовчана Олексія Васильовича про визнання дій та бездіяльності протиправними, -

В С Т А Н О В И В:

Білецьківська сільська рада /далі - позивач/ звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою (з урахуванням уточненої позовної заяви від 12 березня 2020 року) до Народного депутата України ОСОБА_1 /далі - відповідач/, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Кабінет Міністрів України про:

- визнання протиправними дій Народного депутата України Мовчана Олексія Васильовича щодо внесення Полтавській обласній державній адміністрації пропозицій щодо формування громад Кременчуцького району, згідно якої Білецьківська територіальна громада має входити до складу Кременчуцької територіальної громади із адміністративним центром територіального громади у м. Кременчуці; неврахування думки жителів Білецьківської територіальної громади та неповідомлення волевиявлення жителів Білецьківської територіальної громади бути у складі Кам`янопотоківської об`єднаної територіальної громади під час участі у нарадах, робочих групах з питань розробки Перспективного плану формування територій громад Полтавської області; здійснення впливу на Полтавську обласну державну адміністрацію під час прийняття рішень з питань розробки Перспективного плану формування територій громад Полтавської області;

- визнання протиправною бездіяльності Народного депутата України ОСОБА_1 , яка полягає у не здійсненні передбачених частиною п`ятою статті 17 Закону України "Про статус народного депутата України" заходів реагування на порушення прав громадян, зокрема, порушення прав жителів Білецьківської територіальної громади брати участь у розробці Перспективного плану формування територій громад Полтавської області шляхом залучення органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громади Білецьківської територіальної громади /а.с. 80-85/.

Позов обґрунтований тим, що Білецьківська та Кам`янопотоківська сільські ради 05 листопада 2019 року та 08 листопада 2019 року відповідно прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад. 18 грудня 2019 року розпорядженням Кабінету Міністрів України №1324-р затверджено зміни до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, згідно яких Білецьківська та Кам`янопотоківська територіальні громади Кременчуцького району входять до складу спроможної Кам`янопотоківської територіальної громади із адміністративним центром у с. Кам`яні Потоки Кременчуцького району Полтавської області. Втім, у лютому 2020 року Полтавською обласною державною адміністрацією надіслано до Кабінету Міністрів України проект Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, згідно якого Білецьківська територіальна громада має входити до складу спроможної Кременчуцької територіальної громади із адміністративним центром у м. Кременчуці. Пропозиція щодо формування громад Кременчуцького району, зокрема щодо включення Білецьківської територіальної громади до складу спроможної Кременчуцької територіальної громади, надійшла до Полтавської ОДА від відповідача, який є народним депутатом України. З вказаними діями відповідача позивач не погоджується, оскільки при внесенні такої пропозиції не враховано думку та волевиявлення жителів Білецьківської територіальної громади щодо включення до спроможної Кам`янопотоківської територіальної громади із адміністративним центром у с. Кам`яні Потоки, а не до Кременчуцької територіальної громади із адміністративним центром у м. Кременчуці. Відповідач як народний депутат України наділений повноваженнями на представництво Українського народу саме у Верховній Раді України та не має повноважень на представництво інтересів Білецьківської територіальної громади під час добровільного об`єднання територіальних громад.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18 березня 2020 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Відповідач позов не визнав та у відзиві на позовну заяву /а.с. 93-95/ просив у задоволенні позову відмовити з тих підстав, що відповідно до статті 1 Закону України Про статус народного депутата України він є представником українського народу у Верховній Раді України, а тому не наділений владними управлінськими функціями, не є ані посадовою, ані службовою особою органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, тобто не є суб`єктом владних повноважень в розумінні норм Кодексу адміністративного судочинства України, до якого може бути пред`явлено позов.

13 квітня 2020 року від позивача до суду надійшла відповідь на відзив /а.с. 100-104/, в якій позивач зазначив, що відповідач приймав участь у розробці проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області як представник інтересів своїх виборців, що підтверджується листом Полтавської ОДА №1762/1/01-52 від 18 лютого 2020 року, розпорядженням Полтавської ОДА №873 від 11 листопада 2019 року та статтею в газеті "Автограф" №7 (1008) від 20 лютого 2020 року. З огляду на положення Закону України "Про статус народного депутата України" діяльність народного депутата України є публічно-правовою, а відтак спір щодо оскарження такої діяльності має публічно-правовий характер та підсудний адміністративним судам. Крім того, спір пов`язаний із захистом прав та інтересів жителів Білецьківської територіальної громади у сфері публічно-правових відносин в процесі добровільного об`єднання територіальних громад, а відтак є публічно-правовим спором.

Справу розглянуто судом за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи відповідно до пункту 10 частини шостої статті 12, статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося на підставі приписів частини четвертої статті 229 КАС України.

Дослідивши письмові докази, суд встановив такі обставини та відповідні до них правовідносини.

Рішенням сорок третьої сесії сьомого скликання Білецьківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 05 листопада 2019 року "Про добровільне об`єднання територіальних громад" /а.с. 54-57/, прийнятим з урахуванням висновку Полтавської обласної державної адміністрації від 25 жовтня 2019 року №812, вирішено Білецьківській сільській територіальній громаді сіл Чечелеве, Маламівка, Підгірне, Білецьківка, Бурти, Новоселівка, Стара Білецьківка Кременчуцького району Полтавської області об`єднатися з Кам`янопотоківською сільською територіальною громадою сіл Кам`яні Потоки, Садки, Ройове, Чикалівка Кременчуцького району Полтавської області у Кам`янопотоківську сільську територіальну громаду з адміністративним центром у селі Кам`яні Потоки.

Рішенням сорок другої сесії сьомого скликання Кам`янопотоківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області №1 від 08 листопада 2019 року "Про добровільне об`єднання територіальних громад" /а.с. 58/, прийнятим з урахуванням висновку Полтавської обласної державної адміністрації від 25 жовтня 2019 року №812, вирішено об`єднатися територіальній громаді сіл Кам`яні Потоки, Садки, Ройове, Чикалівка Кременчуцького району Полтавської області з територіальною громадою сіл Чечелеве, Маламівка, Підгірне, Білецьківка, Бурти, Новоселівка, Стара Білецьківка Кременчуцького району Полтавської області у Кам`янопотоківську сільську територіальну громаду з адміністративним центром у селі Кам`яні Потоки.

Відповідно до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2015 року №994 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України №476-р від 19 червня 2019 року) зі змінами, затвердженими розпорядженням Кабінету Міністрів України №1324-р від 18 грудня 2019 року /а.с.13-32/, до спроможної Кам`янопотоківської територіальної громади із адміністративним центром територіальної громади у с. Кам`яні Потоки входять Кам`янопотоківська та Білецьківська територіальні громади Кременчуцького району.

Листом Народного депутата України ОСОБА_1 №150/70, що надійшов до Полтавської обласної державної адміністрації 03 грудня 2019 року /а.с.149-151/, внесено пропозиції щодо Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, зокрема щодо можливості включення до складу територіальної громади міста Кременчука Білецьківської та Кам`янопотоківської територіальних громад, які ще не пройшли процедури об`єднання.

Листом Полтавської обласної державної адміністрації №1246/2/01-08 від 10 лютого 2020 року /а.с.34/ до Кабінету Міністрів України надіслано проект Перспективного плану формування територій громад Полтавської області.

Згідно з листом Секретаріату Кабінету Міністрів України №4692/0/2-20 від 14 лютого 2020 року /а.с. 33/ проект Перспективного плану формування територій громад Полтавської області листом Секретаріату Кабінету Міністрів України №4418/0/2-20 від 12 лютого 2020 року повернуто адресату для приведення у відповідність до вимог Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №214 від 08 квітня 2015 року.

Листом Полтавської обласної державної адміністрації №1246/3/01-08 від 17 лютого 2020 року /а.с.36/ до Кабінету Міністрів України надіслано доопрацьований проект Перспективного плану формування територій громад Полтавської області.

Відповідно до проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області /а.с. 37-41/, надісланого листом Полтавської обласної державної адміністрації №1246/3/01-08 від 17 лютого 2020 року до Кабінету Міністрів України, пропонується сформувати спроможну Кременчуцьку територіальну громаду у складі, зокрема, Білецьківської сільської ради (жителів сіл Білецьківка, Бурти, Маламівка, Новоселівка, Підгірне, Стара Білецьківка та Чечелеве).

Не погодившись з діями відповідача щодо подання до Полтавської обласної державної адміністрації пропозиції про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області щодо включення до територіальної громади міста Кременчука Білецьківської сільської ради та бездіяльністю, яка є похідною від цих дій, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам та аргументам учасників справи, вказаним у заявах по суті, суд виходить з такого.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" № 157-VIII від 05 лютого 2015 року /далі - Закон № 157-VIII/.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 4 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону /частина перша статті 8 Закону № 157-VIII /.

Частиною четвертою статті 9 Закону № 157-VIII передбачено, що Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.

Відповідно до статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Відповідно до пункту 1 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року № 34) /далі - Методика/, ця Методика визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Згідно з пунктом 4 Методики Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Пунктами 12-16 Методики встановлено, що з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

Якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу.

Проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

З такого правового регулювання слідує, що перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією та затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням такої обласної державної адміністрації. Відповідно проекти про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад області також розробляються обласною державною адміністрацією та нею ж подаються для затвердження до Кабінету Міністрів України. Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" не надає перспективному плану формування територій громад області статусу рішення та не встановлює обов`язок територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану. Об`єднана територіальна громада вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад

За висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16 та від 15 квітня 2020 року у справі №818/294/18, перспективний план формування територій громад не містить обов`язкових приписів та вказівок та об`єднання громад можливе лише після прийняття радами рішення про згоду на таке об`єднання.

Отже, дії відповідача щодо подання пропозиції до Полтавської обласної державної адміністрації про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, зокрема щодо можливості включення Білецьківської територіальної громади до територіальної громади міста Кременчука не є елементом процедури утворення об`єднаної територіальної громади й не змінюють правового статусу Білецьківської територіальної громади.

Таким чином, суд доходить висновку, що у спірних правовідносинах оскаржувані дії відповідача не створюють для позивача жодних правових наслідків.

Статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 5 згаданого Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Якщо ж таке право не є порушеним, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення, дії чи бездіяльність прийняті/вчинені суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі №295/14795/16-а, від 23 листопада 2018 року у справі №296/10121/17, від 29 січня 2019 року у справі №826/10853/17, від 05 березня 2019 року у справі №360/2334/17 та від 15 квітня 2020 року у справі №818/294/18.

Дії відповідача щодо подання пропозиції до Полтавської обласної державної адміністрації про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Полтавської області не порушують прав та законних інтересів позивача, оскільки безпосередньо не породжують, не змінюють і не припиняють права та обов`язки Білецьківської територіальної громади, яку представляє позивач, у спірних правовідносинах.

З огляду на те, що у цій справі, не оскаржується бездіяльність Полтавської обласної державної адміністрації щодо незалучення представників Білецьківської територіальної громади до розробки проекту про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області та до предмету доказування у цій справі не відносяться обставини, які підтверджують порушення Полтавською обласною державною адміністрацією прав Білецьківської територіальної громади брати участь у розробці вказаного перспективного плану, позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності Народного депутата України ОСОБА_1 , яка полягає у не здійсненні передбачених частиною п`ятою статті 17 Закону України "Про статус народного депутата України" заходів реагування на порушення прав громадян, задоволенню не підлягає у зв`язку з недоведеністю позивачем факту порушення прав Білецьківської територіальної громади з боку Полтавської обласної державної адміністрації.

Враховуючи викладене, у задоволенні позову слід відмовити.

У зв`язку з відмовою у задоволенні адміністративного позову відсутні підстави для розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 6-9, 72-77, 211, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,-

В И Р І Ш И В:

Відмовити у задоволенні адміністративного позову Білецьківської сільської ради (вул.Леніна, буд.231, с. Білецьківка, Кременчуцький район, Полтавської області, 39670, ідентифікаційний код 22547621) до Народного депутата України Мовчана Олексія Васильовича (вул. Соборна, буд. 26/37, м.Кременчук, Полтавська область, 39600) про визнання дій та бездіяльності протиправними.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги у порядку, встановленому статтею 297 з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення з урахуванням положень пункту 3 Прикінцевих положень Кодексу адміністративного судочинства України. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя Н.І. Слободянюк